Анализ социальной защиты в мире

Совокупный результат налоговой системы и системы социального обеспечения в Швеции состоит в том, что уход за вещами (такой, как обслуживание собственности и товаров длительного пользования) переместился с рынка в сектор домохозяйств (по причине высоких предельных налоговых ставок), а уход за людьми переместился из семьи в государственный сектор (по причине высоких субсидий на предоставление услуг общественным сектором, например, для детей и пожилых людей). В то время как в социалистических странах были обобществлены производственные фирмы, шведское государство всеобщего благосостояния, напротив, в широком смысле обобществило предоставление личных услуг гражданам и семьям [6]. В результате общее потребление услуг, произведенных либо домохозяйствами, либо в государственном секторе, расширяется за счет снижения потребления материальных благ [9]. Для общественных услуг в Швеции характерно сравнительно высокое качество. Также достигнуто достаточно равномерное распределение этих услуг в обществе. Примером может служить уход за детьми. Однако общественный сектор не избежал обычных сложностей в достижении экономической эффективности и приспособлении к предпочтениям потребителей в отсутствие рынков и конкуренции за предоставление услуг. Упоминавшаяся ранее отрицательная динамика производительности в данном секторе в 70-х и 80-х годах иллюстрирует эти трудности. Также имеется очевидный риск возникновения проблемы инсайдеров и аутсайдеров при распределении услуг. Например, персонал и родители в организациях по уходу за детьми имеют общие интересы по поддержанию низкой численности детей в данном учреждении, даже если бы качество услуг не менялось существенно при допуске большего количества детей [11]. Несмотря на социализацию домашних услуг, около пятой части людей активно вовлечены в процесс ухода за больными, нетрудоспособными и пожилыми людьми вне официальных институтов т.е. в контексте «гражданского общества». Налоговые реформы и реформы системы социального обеспечения в 1983 г. и более фундаментальная реформа в начале 90-х годов в определенной степени снизили величину различных проблем, связанных с дестимулирующим воздействием. В частности, сутью налоговой реформы 1991 г. была замена резко прогрессивной шкалы подоходного налога двумя диапазонами облагаемого дохода: 26-33% для большинства налогоплательщиков (платящих только местный подоходный налог) и 51% для налогоплательщиков с максимальными доходами, платящих также 20% подоходный налог центральному правительству. В результате изменений в налогообложении с 1983 по 1995 гг. совокупная предельная налоговая ставка уменьшилась примерно на 15% для большинства налогоплательщиков. Однако через несколько лет налоговые ставки опять стали расти. Ставка замещения в большинстве систем социального обеспечения была уменьшена с 90% до 80% (а в течение некоторого времени - до 75%) в начале 90-х годов. Более того, работодатели были вынуждены взять на себя выплату пособий по болезни в течение первых двух недель (а впоследствии первых четырех недель) болезни работника; также был введен один день отсрочки начислений. С связи с этими реформами наблюдалось значительное сокращение количества дней, проведенных работниками на больничном листе. Между 1989 и 1995 гг. средний период отсутствия на работе по причине заболевания уменьшился с 24 до 11 дней в году (согласно статистике). Увеличение безработицы в начале 90-х годов также сыграло свою роль в этих процессах. Следует выделить три различных режима макроэкономической политики после Второй мировой войны:

1. В 1950-1975 гг. практика применения кейнсианских методов регулирования спроса достигла наибольшего расцвета. Основной задачей было смягчить путь частного инвестирования с помощью налогов, субсидий и регулирования, а также стабилизировать жилищное строительство и инфраструктурные инвестиции, используя методы административного контроля. В течение первой части этого периода действия макроэкономической политики на рынке товаров часто шли вразрез с экономическим циклом, и макроэкономическая нестабильность была ниже, чем в большинстве других стран ОЭСР. Но с середины 60-х годов проявилась тенденция к ухудшению аспектов, идущих вразрез с экономическим циклом. Именно этот опыт, который сначала привлек внимание к возможности «политического экономического цикла», перерос в традиционный рыночно обусловленный цикл деловой активности. В этот период предполагалось, что инфляция должна сдерживаться в соответствии с фиксированным обменным уровнем в контексте Бреттон-Вудской системы. Считалось, что стороны, ответственные за централизованную политику установления зарплат, должны гарантировать, что зарплаты не будут расти быстрее, чем «коридор», запланированный для их роста. Этот «коридор» был определен как сумма роста производительности труда в секторе торгуемых товаров и уровень роста цен на мировом рынке. Вся концепция, часто называемая «скандинавской инфляционной моделью», иногда интерпретировалась как наглядная (позитивная) теория, но чаще - как стандарт политики заработной платы. Таким образом, ответственность за установление режима фиксированного обменного курса, совместимого с высоким уровнем занятости в секторе торгуемых товаров, была распространена на организации, связанные с рынком труда, и вписывалась в общий контекст проведения централизованной политики регулирования уровней заработной платы. Это другой важный пример корпоративных элементов в шведской экономической политике. Норма заработной платы в скандинавской инфляционной модели находилась в очевидном конфликте с ранее упомянутой идеей о том, что прибыль должна быть ограничена фиксированным уровнем обменного курса и растущими издержками на заработную плату. Конфликт был «урегулирован» с помощью компромисса: тенденции заработной платы в действительности превысили скандинавский стандарт зарплаты примерно на половину процентного пункта в год. В середине 70-х годов в Швеции перестали придерживаться скандинавской инфляционной модели. После первого нефтяного кризиса попытки социал-демократического правительства преодолеть международный спад с помощью финансовой экспансии, включавшей обширные субсидии в производственные инвестиции, закончились «взрывом» роста издержек на заработную плату. Издержки на заработную плату в час, возросшие в совокупности на 65% в течение трех лет (1974-1976 гг.), привели к переоцененной кроне и замедлению роста производства и инвестиций в секторе торгуемых товаров. Эти проблемы обострились перепроизводством традиционных (основных) видов промышленности, имеющих большую важность для Швеции, таких, как горная промышленность, производство стали и кораблестроение [12].

2. Кризису в секторе торгуемых товаров в середине 70-х годов сопутствовала девальвация в совокупности на 12% (эффективный обменный курс), проводившаяся в 1976 и 1977 гг. Это означало конец двадцатипятилетнего периода фиксированных и постоянных обменных курсов, хотя власти впоследствии пытались проводить мероприятия, направленные на установление различных типов фиксированного обменного курса. Новый режим макроэкономической политики характеризовался периодическими дискреционными девальвациями (в 1981 и 1982 гг.). Циклы девальвации заработной платы в этот период варьировались между переоцененными и недооцененными обменными курсами и являлись важной чертой внутренней макроэкономической нестабильности. Другим неизбежным последствием девальвационной политики явилась довольно крутая инфляционная тенденция. Рост индекса потребительских цен (ИПЦ) в Швеции составлял примерно 8% в год в течение 80-х годов по сравнению с 6% в странах ОЭСР в целом (исключая Турцию). Однако колебания уровня явной безработицы продолжали оставаться достаточно небольшими, от 1,5% до 3,5% согласно национальной статистике, в то время как в большинстве других развитых стран этот показатель беспощадно рос. В 80-х годах появился новый инфляционный элемент - «взрыв» цен на активы включая цены на недвижимость и акции. Одним из факторов, стоявших за подобным ростом, была дерегуляция внутреннего рынка ценных бумаг в течение 1985 г., сопровождавшаяся увеличением банковских кредитов в экономике приблизительно на 20% в год. Это явление стимулировала обширная девальвация в 1981 и 1982 гг. (соответственно на 10% и 15%). Бум, связанный с ростом цен на активы, усилился благодаря тому, что номинальные процентные ставки совсем не облагались налогами на фоне высоких предельных ставок по подоходному налогу, что помогало сделать достаточной низкой (часто отрицательной) реальную процентную ставку после уплаты налогов для домашних хозяйств. Более того, правительство выжидало до 1989 г., чтобы полностью отрегулировать рынок обмена иностранной валюты. Таким образом, возросший спрос на активы включая недвижимость в шведской экономике был в значительной мере сдержан. Бум цен на недвижимость сопровождался сильным строительным бумом - в отношении как офисных зданий, так и жилых помещений, особенно в конце 80-х годов. Поскольку также наблюдался бум потребительских расходов в период 1984-1988 гг., неудивительно, что конечным результатом явилась экономика, развивавшаяся чрезмерно высокими темпами. Это отразилось как в падении совокупного уровня безработицы (до 1,3% в 1989 г. согласно национальной статистике), так и в инфляции в области издержек на заработную плату приблизительно на 9% в год в период с 1984 по 1991 гг.

3. Следующий режим макроэкономической политики возник в начале 90-х годов. В основном он характеризовался тем, что придавалось большее значение ценовой стабильности, что явилось реакцией на высокую инфляцию в 70-е и 80-е годы. Такой курс был официально объявлен правительством социал-демократов в бюджетном законопроекте в январе 1991 г., где низкий уровень инфляции был утвержден в качестве первостепенной цели макроэкономической политики. Стратегия новой политики в Швеции была, без сомнения, инспирирована примером других стран. Но это также может рассматриваться и как попытка вернутся к «скандинавской инфляционной модели» 60-х и начала 70-х годов с ее фиксированным обменным курсом, являющимся промежуточной целью денежной политики. Чтобы повысить кредитоспособность нового курса, часто характеризуемого как «политика, базирующаяся на нормах», в мае 1991 г. крона была привязана к экю. К этому времени, однако, быстрый рост издержек на заработную плату опять сделал крону слишком переоцененной. Стратегия новой политики была успешна в том смысле, что инфляция снизилась примерно до 3% в течение двух лет. За дальнейшим наиболее эффективным макроэкономическим развитием в Швеции в начале 90-х годов, однако, последовал самый сильный с 30-х годов спад. Совокупное падение валового национального продукта составило 4% в течение трех лет (1991-1993 гг.) и производство в общем сократилось на 15%. Общая занятость снизилась приблизительно на 11% между 1990 и 1993 гг. Открытая безработица к 1994 г. возросла на 8%, общая безработица - на 13%. Наиболее вероятным «приблизительным» объяснением такой глубины спада в начале 90-х годов является то, что не было предпринято попыток приспособить друг к другу ценовой шок и шок спроса, например, с помощью девальвации или расширения внутреннего спроса на продукцию или рабочую силу. Было также необычное совпадение недостаточного наполнения товарными поставками и ажиотажа спроса. Другими важными причинами стали: международный спад, рост реальных процентных ставок на мировых рынках (и еще больший рост - в Швеции), резкое падение уже подвергшихся инфляции цен на активы и спад (приблизительно на 75%) строительства зданий в секторе недвижимости, который сопровождался сокращением ставки подоходного налога и налога на доходы от капитала, из которого могут вычитаться проценты. Тем временем финансовая система испытывала сильнейший кризис платежеспособности, что вынудило правительство выпустить депозитные и кредиторские поручительства во всех главных финансовых институтах. Правительство также вынуждено было выдать поручительство трем банкам на сумму, эквивалентную примерно 4% годового ВНП (около 90% этого поручительства получил один банк - Нордбанкен, главным владельцем которого являлось правительство).

В дальнейшем, во время экономического спада, норма финансовых сбережений домохозяйств возросла с 2% в 1990 г. до +10% располагаемого дохода домашних хозяйств (в 1994 г.), что соответствовало падению совокупного спроса на 6% ВНП. Так как финансовые накопления возросли и в бизнес-секторе, в общем частные финансовые накопления возросли на сумму, равную 19% ВНП. Поскольку сальдо платежного баланса по текущим операциям не слишком сильно изменилось, финансовое положение общественного сектора «отразилось» как в зеркале (согласно природе национальных счетов) с + 4% до - 13% ВВП. Это иллюстрирует высокую чувствительность бюджетного дефицита к вариациям в использовании производительности национальной экономики. После падения эффективного обменного курса кроны на 20% в связи с вводом свободно плавающего курса в конце 1992 г. идея фиксированного обменного курса в качестве промежуточной цели монетарной политики была заменена в январе 1993 г. на эксплицитную инфляционную цель для Центрального банка по линии Новой Зеландии, Канады и Великобритании - 2% роста в год (±1%). Макроэкономика постепенно оправлялась от глубокого спада, последовавшего за крахом кроны, который случился после больших девальваций в начале 80-х годов. В течение восстановительного периода высокая чувствительность промышленного производства к реальному обменному курсу была проиллюстрирована еще раз. Оно увеличивалось на 7% в год в течение четырех лет (1993-1996 гг.), к 1996 г. уровень, который существовал до спада (1990 г.), был превышен на 17% (годовые показатели).

В процессе оздоровления экономики после спада, так же как и во второй половине 80-х годов, правительственный бюджетный дефицит сократился так же стремительно, как до этого увеличивался, - с 12% до 4% ВНП в период между 1993 и 1996 гг. Из опыта проведения макроэкономической политики в Швеции за последние десятилетия можно извлечь шесть уроков:

1. В то время как «точная настройка» (государственное регулирование с компенсацией колебаний конъюнктуры) является рискованной операцией на рынке товаров, она была более успешна на рынке труда в том смысле, что там различные программы часто действуют вразрез с экономическим циклом. Оба типа политики, конечно, уязвимы с точки зрения классической проблемы согласовательного курса политики: рано или поздно частные деятели могут начать предвосхищать действия политики согласования, а это означает, что они, возможно, решат взвинчивать зарплаты и цены.

2. Вопрос о важности соблюдения соответствующей последовательности и временного планирования основных реформ также стал особенно актуален. Возможно, одним из самых очевидных примеров неудачной последовательности реформ в Швеции является то, что дерегуляция внутреннего рынка ценных бумаг выполнялась как до введения радикальной налоговой реформы (включая уменьшенные ставки налога на доход от ценных бумаг), так и до прекращения контроля за обменным курсом. Важный пример неудачного временного планирования (естественно, принимая в расчет «невезение») - резкий рост реальной процентной ставки после уплаты налогов в 1992 г., т.е. именно в тот момент, когда строительная отрасль также терпела крах и по другим причинам. Другой пример: реформы системы страхования на случай болезни сократили отсутствие на работе именно в тот момент, когда разрушилась система полной занятости.

3. Урок 20-х годов стоило бы вспомнить в 80-х и 90-х годах. Результатом взлета и снижения кредитных потоков явились значительные колебания цен на активы и серьезные проблемы в банках, связанные с платежеспособностью и ликвидностью. Такие колебания вносят свой вклад в макроэкономическую нестабильность подобно хайековскому типу экономического цикла. Таким образом, проведение дерегуляции рынка ценных бумаг требует особой тщательности.

4. Четвертый урок имеет отношение к потенциальной нестабильности нормы финансовых накоплений домашних хозяйств. В случае Швеции самыми очевидными объяснениями являются потребность приспособления портфелей домашних хозяйств в связи с дерегуляцией рынка ценных бумаг, резкие колебания цен на активы и огромные колебания процентной ставки после уплаты налогов. Возросшая неуверенность в отношении работы в начале 90-х годов также внесла свой вклад в рост ставки сбережений домохозяйств.

5. В странах, проводящих щедрую социальную политику, направленную на достижение всеобщего благосостояния, в том числе в Швеции, бюджетный дефицит имеет тенденцию «взрываться» в период глубокого спада. Некоторые наблюдатели недавно поставили под сомнение традиционное представление кейнсианства о том, что это всегда вносит вклад в макроэкономическую стабильность. Таким образом, ссылаются не только на гипотезу «рикардианского эквивалента», в соответствии с которой частные сбережения возрастут настолько, насколько правительственные снизятся. Недавнее более радикальное «ревизионистское» мнение состоит в том, что стремительно растущий правительственный долг может в действительности оказывать ограничивающий эффект на национальную экономику. Недавний опыт Швеции и других стран показывает, что растущая правительственная задолженность даже в период глубокого экономического спада может заставить власти колебаться - принимать или нет дискреционные инфляционные меры в области фискальной политики.

6. Наконец, фиксированный обменный курс не стал эффективным методом сдерживания инфляции. Проводимая макроэкономическая политика была несовместима с избранным режимом обменного курса. Вследствие этого частные лица нередко имели основания ожидать новых девальваций, которые затем и следовали. Девальвационный цикл в Швеции также был тесно связан с резкими колебаниями размеров бюджетного дефицита: они значимо возрастали в периоды переоцененного обменного курса, когда использование производственных мощностей падало, в то время как бюджетный дефицит быстро уменьшался, когда обменный курс был недооценен. Более того, интернационализация финансовых рынков резко сократила время, нужное, чтобы снизить внутренние цены, когда обменный курс стал переоцененным.

Шведский опыт обеспечения занятости поднимает два особенно важных вопроса. Как удавалось удерживать безработицу на низком уровне столь долгое время и почему полная занятость населения трудом рухнула в начале 90-х годов. Схематично можно сказать, что было пять попыток объяснить низкий уровень безработицы в 70-е и 80-е годы:

*ответственная централизованная политика согласования зарплат удерживала реальные зарплаты в производственном секторе на низком уровне;

*строгие «трудовые требования» в системе обеспечения безработных побуждали к активному поиску рабочего места;

* «активная» политика на рынке труда улучшила его функционирование;

*реальные зарплаты в производственном секторе время от времени снижались в результате девальвации. Быстрое наращивание занятости в общественном секторе поддерживало совокупный спрос на рабочую силу, в частности среди женщин.

Реальные зарплаты в производственном секторе, без сомнения, снижались по ряду причин, когда безработица проявляла тенденцию к росту. Часто это интерпретировалось как понижающая гибкость реальных зарплат благодаря централизованной политике согласования зарплат. Тем не менее падение реальных зарплат в производственном секторе происходило в этих ситуациях не путем сдерживания номинальных зарплат, а через серию девальваций. Если стороны, принимающие участие в централизованном согласовании зарплат, были столь ответственны, то почему с 1973 по 1993 гг. они согласились с увеличением номинальной зарплаты в целом в 6 раз. Таким образом, централизованное согласование зарплат в Швеции заслуживает похвалы в лучшем случае за то, что профсоюзы не просили немедленной и полной компенсации после каждого крупного снижения стоимости кроны. Итак, представляется, что знаменитая система удержания реальной зарплаты на одном уровне шведской централизованной политика согласования зарплат проявляла себя лишь в случаях острых кризисов, происходивших вслед за девальвацией кроны.

3.7 Политика на рынке труда

Активная политика на рынке труда - это, прежде всего, создание рабочих мест, программы переподготовки и меры по повышению мобильности - все это специфический шведский вклад в экономическую политику. Нет сомнений, что непосредственное создание рабочих мест в форме общественных работ и субсидирование занятости могут увеличивать количество рабочих мест. Трудность заключается в том, чтобы определить, насколько велико вытеснение обычных рабочих мест и насколько быстро оно происходит - как непосредственно через замещение продукции и трудозатрат, так и опосредованно, через более высокие налоги, которые снижают спрос на товары частного сектора и поднимают давление на реальные зарплаты в производственном секторе. Эмпирические исследования в Швеции показывают, что вытеснение имеет значительный объем и достигает 50-80%, когда правительство предпринимает действия по непосредственному созданию рабочих мест, особенно в строительстве. Это совпадает с опытом других стран. Однако оказалось невозможно установить какое-либо прямое вытеснение занятости в частном секторе, когда правительство увеличило занятость в общественном секторе услуг. Первое и очевидное объяснение: частное производство вряд ли было способно развиваться в данной области при навязанной правительством дискриминации в вопросах предоставления этих услуг частным сектором. Таким образом, можно сказать, что в этом секторе даже появление частного производства и занятости было вытеснено. Когда замужних женщин побуждают выйти на частный рынок труда, это так или иначе должно увеличивать их спрос на товары и услуги частного сектора. Политика повышения мобильности и программы переподготовки являются, без сомнения, многообещающими способами улучшения функционирования рынка труда. Но они имеют ряд очевидных ограничений. Например, не более 17% получающих работу в Швеции в тот или иной период делают это при помощи общенационального обмена в области рынка труда. Яркой иллюстрацией ограниченности активной политики на рынке рабочей силы является шведский опыт начала 90-х годов. Около 5% рабочей силы, занятой в различных программах Национального управления рынка труда, не смогло остановить драматический рост открытой безработицы и большое увеличение длительной незанятости. Исследования расходов также показывают, что программы переподготовки Национального управления рынка труда имеют весьма скромную экономическую отдачу. Одной из причин является большой объем этих программ в Швеции. Другая причина заключаться в том, что рабочие иногда присоединялись к этим программам просто для того, чтобы иметь основания претендовать на новый срок получения пособий по безработице (до изменений в правилах с 1996 г.). Низкий уровень безработицы в Швеции в 70-х и 80-х годах был результатом расширения с 1970 до 1985 гг. постоянной занятости в общественном секторе примерно на 600 тыс. человек (15% рабочей силы). Правительство в конце концов решило, что девальвации и дальнейшее наращивание занятости в общественном секторе не являются приемлемыми методами сдерживания уровня безработицы. Это означает, что прежний успех в обеспечении полной занятости не был устойчивым в плане длительной перспективы. В этом смысле рост безработицы попросту откладывался. Хотя и ее рост в начале 90-х годов был обязан совпадению большого количества негативных макроэкономических шоков. Получилось так, что проблема «живучести» безработицы в Швеции, возможно, не менее серьезна, чем в других европейских странах. Относительно быстрый рост производительности труда принес шведам более высокий уровень доходов, чем у граждан большинства других индустриальных стран. Поэтому представляется естественным, что в первые послевоенные десятилетия, Швецию в основном рассматривали как страну, способную совместить экономическое равенство, щедрые государственные выплаты на обеспечение благосостояния и полную занятость с высокой экономической эффективностью и довольно быстрым ростом производительности. Но замедление экономического роста начиная примерно с 1970 г., крушение полной занятости в начале 90-х годов, недавнее увеличение дифференциации доходов и отход от различных государственных социальных выплат сделали шведскую модель менее идиллической.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13