Институт Общественной палаты в России как элемент гражданского общества

Состав Общественной палаты РФ в 2006-2007 г. выглядел следующим образом: из 126 членов три четверти (94 человека) составляли мужчины, четверть (32 человека) - женщины. К возрастной группе старше 50 лет относились 60% членов Палаты, 30-50 лет - около 40%, до 30 лет - 3 человека О деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2006-2007 гг. - М.: 2008. - 52 с..

Все члены Общественной палаты имели высшее или неоконченное высшее образование. В их числе докторов наук - 23 человека, или почти каждый шестой. Кандидатов наук - 37 человек (почти каждый четвертый). Имели ученые звания доцентов и профессоров 21 человек, членов-корреспондентов и академиков РАН и РАМН - 8 человек Там же, с. 52.

По своему основному роду занятий члены Палаты являлись: учеными (22 человека), политологами и аналитиками-экономистами (16), работниками искусства и культуры (15), юристами (14), журналистами и литераторами (12), религиозными деятелями (8), предпринимателями (7), врачами (5), педагогами (4), занимались иными видами деятельности 23 человека О деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2006-2007 гг. - М.: 2008. - 150 с..

22 декабря 2007 года Общественная палата первого состава РФ завершила свою работу. Подводя итоги деятельности ОП 2006-2007 г.г. на пленарном заседании, посвящённом состоянию Гражданского Общества в Российской Федерации, секретарь палаты Евгений Велихов заявил: «Если раньше гражданские институты представляли собой разрозненную массу в одиночку решающих узкие задачи объединений, мало кому известных, не имевших подлинного авторитета и признания, то теперь их работа - в центре внимания разных заинтересованных слоев населения, они составляют ядро экспертов органов власти, они - тот дозор, в котором нуждается Россия» Новость по данным Пресс-службы Общественной палаты РФ 25.12.2007. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.oprf.ru/newsblock/news/1554/chamber_news, дата посещения 07.04.2009.

По результатам работы Общественной Палаты был выпущен отчёт о всей деятельности палаты в период с 23 декабря 2005 года, с первого пленарного заседания, по 22 декабря 2007 года, предоставлением отчёта о формировании гражданского общества в Российской Федерации.

Формирование Общественной палаты второго состава завершилось 24 декабря 2007 года. Второй состав был сформирован поэтапно: сначала президент своим указом назначил первую треть из 126 членов палаты. Потом 42 человека выбирали столько же из числа кандидатов, рекомендованных общероссийскими объединениями. А затем уже 84 действующих члена палаты путем рейтингового голосования отобрали тех, кого представили регионы Новости республики «Карачаево-Черкесия впервые представлена в Общественной палате Российской Федерации» 28.12.2007. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.kchr.info/news/2345-.html дата посещения 12.04.2009.

Первое пленарное заседание нового состава Общественной палаты прошло 23 января 2008 года. На данном заседании президент Российского научного центра «Курчатовский институт» Евгений Велихов был переизбран новым секретарем Общественной палаты. Так же были избраны Совет Общественной палаты, Секретарь Палаты, а также утверждены заместители секретаря Палаты и внесены изменения в Регламент Общественной палаты. В ходе данного заседания заместителями секретаря палаты были избраны вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Сергей Катырин и президент Московской государственной юридической академии Олег Кутафин. Участники заседания также утвердили структуру новой палаты: Общественная палата будет состоять из 17 комиссий и 4-х межкомиссионных групп: по вопросам подготовки Доклада о состоянии гражданского общества; по вопросам международной деятельности; по вопросам этики, регламента и организации работы палаты; по экспертной деятельности Всероссийский форум Здоровье нации Основа Процветания России. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.znopr.ru/media/news/5040.html, дата посещения 07.04.2009. Выступивший на заседании исполняющий обязанности главы Администрации Президента РФ Владислав Сурков зачитал членам палаты обращение Президента РФ Владимира Путина. Давая оценку работы прежнего состава Общественной палаты, Сурков сказал, что Общественная палата зарекомендовала себя как активный действенный орган, но подчеркнул, что эффективность данного органа основана лишь на авторитете его членов, при отсутствии других рычагов влияния на законодательные органы власти.

В итоге в Общественную палату РФ нового состава было избрано 126 человек, из них 24 женщины и 102 мужчины. Все члены Общественной палаты имеют высшее или неоконченное высшее образование. По своему основному роду занятий члены Палаты являются: общественными деятелями (46 человек), учеными (34 человека), работниками искусства и культуры (9 человек), юристами (4 человека), журналистами, писателями и политологами (12 человек), религиозными деятелями (7 человек), предпринимателями (9 человек), врачами (5 человек) О работе Общественной палаты Российской Федерации в 2008 г. . - [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://oprf.ru/files/analitc_rew08.pdf , дата посещения 13.04.2009.

В обоих созывах присутствовало одинаковое количество членов, в первом составе женщин было больше, чем во втором. По основному роду занятий разница между обоими составами незначительная.

Члены Общественной палаты РФ нового состава, так же как и в прошлом созыве, были разделены на профильные комиссии, которые ведут основные направления работы Общественной палаты и определяют стратегию изучения и решения наиболее актуальных проблем по своим направлениям Комиссия по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы, Комиссия по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей, Комиссия по межнациональным отношениям и свободе совести, Комиссия по коммуникациям, информационной политике и свободе слова в средствах массовой информации, Комиссия по образованию и науке, Комиссия по культуре, Комиссия по здравоохранению, Комиссия по формированию здорового образа жизни, спорту и туризму, Комиссия по экологической политике и охране окружающей среды, Комиссия по экономическому развитию и поддержке предпринимательства, Комиссия по развитию благотворительности и совершенствованию законодательства о НКО, Комиссия по местному самоуправлению и жилищной политике, Комиссия по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению, Комиссия по вопросам развития гражданского общества, Комиссия по социальной и демографической политике, Комиссия по сохранению культурного и духовного наследия, Комиссия по региональному развитию.

Кроме того, в Общественной палате созданы Подкомиссии и Рабочие группы по изучению наиболее актуальных социальных и экономических проблем современного российского общества.

В результате исследования было выявлено, что Общественная Палата Российской Федерации это достаточно молодой институт гражданского общества, который существует всего 4 года. На сегодняшний день это уже второй созыв из представителей общественности. Первый состав проработал с конца 2005, (фактически с 2006) по конец 2007 года. Второй активно вступил в работу в начале 2008. Огромную роль при формировании данного института сыграл президент РФ В. Путин, по его инициативе была создана палата, в том числе под его контролем были собраны оба состава. К формированию палаты были привлечены различные общественные организации Союз армян России, Всероссийский азербайджанский конгресс, Союз ректоров России, Российской академия бизнеса и предпринимательства, Общественное движение в поддержку политики Президента РФ, Ядерное общество России, Общественное движение «Служба содействия социально-культурной сфере», Союз православных граждан, Движение поддержки флота, Туристско-спортивный союз России, Российский Союз Молодежи, Союз пенсионеров России, Союза потребителей РФ, что было прописано в Федеральном законе Об Общественной палате. В обоих составах палат большинство членов составляли мужчины, по роду деятельности это были общественные деятели и работники науки. Федеральный Закон на основе которого палата осуществляет свою деятельность разработан парламентом Российской федерации, так же палата действует на основе принятого ей самой регламента. Некоторые органы государственной власти пошли навстречу Общественной палате РФ и законодательно закрепили возможность совместной деятельности общественников, не обладающих политической властью и властными органами.

Общественная палата не обладает правом законодательной инициативы, так же она не обладает правом вето. Но она обладает экспертной функцией и полномочиями общественного контроля Общественная палата получила контроль над властью - Интервью председателя комиссии Общественной палаты по вопросам социального развития Александра Очирова 08.08.2006 - Радио Маяк - . - [Электрон. ресурс]. Режим доступа http://old.radiomayak.ru/schedules/6852/29391.html, дата посещения 23.04.2009.

§2. Место и роль Общественной палаты РФ в системе государственных органов в России

Гражданское общество находится сейчас на этапе становления. От развития институтов гражданского общества зависит реализация ст. 1 Конституции РФ о правовом характере Российского государства. Конституционное закрепление России как правового государства можно считать перспективной нормой, определяющей главный ориентир общественного развития. О возможностях представительных учреждений и их влиянии на формирование конституционного права государства и гражданского общества, на права человека и их гарантии Б. Н.Чичерин писал: «В наше время едва ли кто-то станет отрицать огромные благодетельные последствия, истекающие из представительных учреждений для народов, к ним приготовленных, в странах, где установилось вожделенное согласие политической борьбы с властью, порядком и общей пользой. Прежде всего, права и интересы граждан находят здесь высшее обеспечение» Чичерин, Б.Н. О народном представительстве // Конституционное право. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX - XX века. 2-ое изд. М.: Юридический колледж МГУ, 1996. - с.261. Тесную взаимосвязь и взаимозависимость между народным представительством и гражданским обществом не отрицают и современные исследователи.

Появившийся в нашей стране недавно институт общественных палат призван усилить связь гражданского общества с органами государственной власти через представительные учреждения. Садовникова, Г.Д. Общественная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представительства в России [Текст]/Г.Д. Садовникова // Конституционное и муниципальное право. - № 1 - 2006. - С. 17-20

Чёткого юридического определения органа Общественная палата на данный момент не существует. По словам В.В. Путина это «принципиально новый для России институт согласования общественных интересов» Первое заседание Общественной палаты. - [Электрон. ресурс]. Режим доступа oprf.ru/22/5.html, дата посещения 1.03.2009. В странах Европейского союза аналогичные органы носят название Консультативных комитетов advisory committees, имеющих функции и цели, отличные от функций и целей Общественной палаты в России. Исходя из тех функций, которые приписаны Комитетам, можно сказать, что они являются своеобразной площадкой для согласования интересов между заинтересованными группами: прежде всего с работодателями и профсоюзами. Для политической системы Европейского Союза этот орган выполняет важную функцию артикуляции интересов, что является принципиальным в условиях, когда Европейский Парламент слабо участвует в процессе принятия решений Тарасенко, А.В. Роль совещательных органов в политических системах со слабым парламентом [Текст]/ А.В. Тарасенко// Журнал Политическая Экспертиза. - № 4 - 2007..

По результатам анализа законодательных актов, касающихся функционирования Общественной палаты, автором был сделан вывод, что данные законодательные акты определяют данное понятие лишь исходя из выполняемых её функций.

Исходя из функций, осуществляемых общественной палатой можно попытаться определить, что Общественная палата - это общественный неполитический институт. Он является неполитическим, так как не участвует в борьбе за власть и её осуществление. Так же можно отметить, что это гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов Абакумов С.А. От гражданского форума до создания Общественной палаты: 2001-2005/ Абакумов С.А . - М.: Имидж пресс, 2005. - 343 с..

По результатам контент-анализа СМИ, проведённого автором данной работы, было выделено наиболее популярное в средствах массовой информации определение Общественной палаты РФ: «Общественная палата Российской Федерации -- совещательный орган, созданный для осуществления связи между гражданским обществом и представителями власти». Оно так же привязано к функциям Общественной Палаты РФ, которые прописаны в Федеральном Законе «Об Общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009

Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ и не обладает законодательной инициативой. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. ст. 11.

В части 1 ст. 1 Федерального закона об общественной палате законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009. Правительство РФ в своем Заключении «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечало необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения Заключение Правительства РФ от 30.11.2004 № 5530п-П15 «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».. Однако, положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.

Автором данной работы, в результате обобщения функций, прописанных в Регламенте и Федеральном законе Общественной Платы РФ, было дано следующее определение органа Общественной палаты. Общественная палата - это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти, для учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод. А так же для защиты прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики. С целью осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Обеспечение деятельности Общественной палаты, согласно ч. 1 ст. 26 Федерального Закона, осуществляет аппарат Общественной палаты, правовой статус которого определен в ч. 2 ст. 26 Федерального Закона достаточно четко: аппарат Общественной палаты является государственным учреждением Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009.

Представляется возможным выделить следующие функции, которые выполняются Аппаратом Общественной палаты по взаимодействию с органами государственной власти РФ:

- обеспечивает взаимодействие Общественной палаты с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организует присутствие членов Общественной палаты на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегиях федеральных органов исполнительной власти;

- обеспечивает рассмотрение Общественной палатой обращений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 30.09. 2005 № 590 «О создании федерального государственного учреждения «Аппарат общественной палаты Российской Федерации». СЗ РФ, 03.10.2005, № 40, ст. 4042..

В качестве предварительного обобщения, можно сделать вывод, что целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов. С одной стороны - общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений. С другой стороны - интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Выделяются следующие сферы, в которых подлежат разрешению наиболее важные вопросы, с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой в ст. 2 ФЗ:

экономическое и социальное развитие России;

обеспечение национальной безопасности России;

защита прав и свобод граждан России;

защита конституционного строя России;

защита демократических принципов развития гражданского общества в России Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. ст. 2- [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009.

Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. В статье 2 ФЗ также обозначены шесть задач Общественной палаты, в отношении которых следует отметить следующее Там же п. 1 ст. 2:

- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики Там же.

- Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики установлено в качестве одной из задач Общественной палаты.

Однако в других положениях Федерального Закона не содержится механизма реализации данной задачи.

На эту недоработку законодательными органами Российской Федерации было обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы от 20.12.2004 г. № 2.2-1/4313 «По проекту Федерального закона № 118890-4 «Об Общественной палате Российской Федерации» (первое чтение). Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 Федерального Закона, представляет собой положение декларативного характера.

Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в части 1 статьи 21Федерального Закона. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. ч. 1 ст. 21 - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009, организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни Там же ч. 2 ст. 21, доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений Там же ч. 3 ст. 21.

Так же Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации путём проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. п. 3 ст. 2 - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009 .

Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии к непосредственным полномочиям Общественной палаты Регламент Общественной палаты Российской федерации 22 января 2006 гл. 9 ст. 51.

Так же одной из задач Общественной палаты РФ является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Федеральный закон РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. Ч. 1 ст. 1 - [Элетрон. ресурс]. Режим доступа http://www.rg.ru/2005/04/07/obshestv-palata-dok.html, дата посещения. 23.03.2009.

В том числе, представляется возможным отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти - Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с Законом.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8