Внешний российский долг: структура и динамика

Одновременно рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на международных рынках.

Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

- координация долговой политики государства с политикой в области управления золотовалютными резервами и процентной политикой Банка России.

Политика в области управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в процесс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.

В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.

- система учета и регистрации субфедеральных, региональных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

Субфедеральные и региональные заимствования представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

Несмотря на установленные в настоящее время законодательные ограничения на новые заимствования субъектами Федерации, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствовать на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным, долгом;

- единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.

Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная, практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями, входящими в государственный сектор экономики.

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.

Основная задача реформирования и развития системы управления государственным долгом заключается в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере.

Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга па экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:

o повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;

o дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;

o оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;

o сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

o обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

o развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

Эти задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления государственным долгом:

-совершенствование правовых основ в области управления долгом;

-создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;

-создание единой системы учета государственного долга и единой базы данных, по учету государственного долга;

-создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операции и заимствований;

-формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;

-совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;

-создание системы и механизмов взаимодействия, включая межведомственные и внутриведомственные процедуры управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами;

-создание системы учета в секторе государственного управления, основанной на принципе начисления.

-внедрение интегрированной системы по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.

С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:

 - создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;

- сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.

3.1.1. Стратегия снижения долгового бремени

В зависимости от фактически исполняемого графика платежей, факта проведе-ния реструктуризации и размеров отклонения фактических платежей от первона-чальной приведенной стоимости долга (ППСД) можно сформулировать шесть ос-новных вариантов управления внешним долгом, отличающихся друг от друга сле-дующими основными характеристиками (см. рис. 4):

1. отсутствие реструктуризации долга, соблюдение оригинального гра-фика платежей (ОГП), равенство фактических платежей ППСД;

2. реструктуризация долга (РД), согласование нового графика платежей (НГП), превышение фактическими платежами ППСД;

3. РД, НГП, равенство фактических платежей ППСД;

4. РД, НГП, фактические платежи меньше ПСД;

5. согласованное с кредиторами полное списание долга, отсутствие гра-фика платежей, фактические платежи равны нулю;

6. дефолт, отсутствие графика платежей, фактические платежи равны нулю.

Еще одной характеристикой данных вариантов, представленных на схеме, яв-ляется уровень платежей по внешнему долгу в краткосрочной перспективе (в те-чение нескольких ближайших лет) - ПКП. На максимальном уровне ПКП находятся в 1 варианте, что, собственно, и является одной из важнейших причин проведения реструктуризации долга и изменения оригинального графика платежей. При по-следовательном переходе от 1 варианта к 6 варианту величина ПКП, как правило, уменьшается, достигая нуля в 5 и 6 вариантах.

Рис. 4

Варианты управления внешним долгом в зависимости от используе-мого графика платежей

Источник: А.Илларионов, советник Президента РФ по экономическим вопросам.

Совокупные издержки осуществления того или иного варианта управления внешним долгом складываются из суммы фактических платежей по долгу (в соот-ветствии с ОГП либо НГП) и издержек от изменения графика платежей и его мак-роэкономических и социально-политических последствий (см. рис. 5). Параметры первой кривой фактических платежей по внешнему долгу - определяются исходя из описания вариантов управления Частичные и совокупные издержки могут быть измерены в терминах приведенной стоимости долга, значения которой отложены на вертикальной оси. Варианты управления долгом размещены на горизонталь-ной оси таким образом, что при движении по ней слева направо величина плате-жей в краткосрочной перспективе уменьшается.

Рис. 5

Совокупные издержки в зависимости от фактического графика платежей

На рис. 5 видно, что наименьшие совокупные издержки в терминах ПСД (наименьшая цена осуществления), хотя и сопровождаемые наиболее высокими расходами на платежи в краткосрочном периоде, соответствуют 1 варианту управления внешним долгом. При движении вправо - ко 2 варианту и далее - совокупные издержки по управлению внешним долгом последовательно увеличиваются. Они становятся неприемлемо высокими при по-пытках осуществления 6 варианта.

Таким образом, предлагаемая стратегия взаимоотношений с кредиторами, ведущая к изменению действующего графика платежей (проведение реструктуризации), если она при этом не предусматривает значительного снижения приведенной стоимости долга, ведет к экономическим потерям и потому представляется неоптимальной.

3.1.2 Альтернативные стратегии взаимоотношений с кредиторами и снижения долгового бремени

В зависимости от величины отклонения фактических чистых платежей по внешнему долгу (ЧПВД) от полных платежей, соответствующих их официальному графику (ГП) - независимо от того, является ли он оригинальным или выработанным в результате рест-руктуризации, - можно выделить шесть вариантов управления внешним долгом, отли-чающихся друг от друга следующими характеристиками (см. табл. 13):

1. ЧПВД превышают платежи по графику;

2. ЧПВД равны платежам по графику;

3. ЧПВД меньше платежей по графику, но больше процентных платежей;

4. ЧПВД равны процентным платежам;

5. ЧПВД меньше процентных платежей, но больше нуля;

6. ЧПВД равны нулю или меньше нуля.

Нетрудно заметить, что критерием классификации в этом случае выступает удельный вес ЧПВД в полных платежах по внешнему долгу (ППВД). В первых двух вариантах ЧПВД совпадают с ППВД. При переходе к 3 и последующим вариантам управления долгом доля ЧПВД в ППВД последовательно снижается, становясь равной нулю (или отрицательной величиной) в 6 варианте. Одновременно с этим при переходе от 1 и 2 вариантов управле-ния внешним долгом к 6 доля бюджетных доходов в источниках средств для проведения платежей снижается, а доля финансирования повышается.

Таблица 13

Варианты управления внешним долгом в зависимости от величины фак-тических чистых платежей по внешнему долгу и их источников

Варианты	Отклонения факти-ческих ЧПВД от платежей по гра-фику (ПГ)	Источники средств для	Последствия для раз-меров номинального объема долга (НОД)
		Процентных платежей (ПП)	погашения основного долга (ПОД)	полных плате-жей по внеш-нему долгу (ППВД)
1	ЧПВД >ПП + ПОД	БД	БД	БД	Быстрое сокращение
2	ЧПВД =ПП+ ПОД	БД	БД	БД	Сокращение
3	ПП < ЧПВД <ПП+ ПОД	БД	БД,Ф	БД,Ф	Медленное сокращение
4	чпвд=пп	БД	Ф	БД,Ф	Стабилизация
5	0<ЧПВД<ПП	БД,Ф	Ф	БД,Ф	Увеличение
6	ЧПВД<0	Ф	Ф	Ф	Быстрое увеличение

Сокращения ЧПВД - чистые платежи по внешнему долгу, ПП - процентные платежи, ПОД - погашение основного долга, БД - бюджетные доходы, Ф - финансирование

Оценку сравнительных преимуществ каждого из представленных вариантов можно сде-лать исходя из издержек их проведения и последствий их осуществления для размеров номинального объема долга. Поскольку финансирование для бюджета является ресурсом, как правило, более дорогим, чем его традиционные доходы, то при последовательном пе-реходе от 1 варианта к 6 издержки их реализации последовательно возрастают (за счет увеличения компонента финансирования в общем объеме средств для проведения плате-жей). В то же время при переходе от 1 варианта к 6 номинальные объемы долга последо-вательно возрастают.

3.2. Альтернативные средства платежа

Предлагаемые для использования в операциях по обслуживанию и погашению внешнего долга средства платежа можно классифицировать следующим образом (см. табл. 14): 1 - наличные денежные средства; 2 - государственные ценные бумаги; 3 - корпоративные ценные бумаги; 4 - товарные поставки; 5 - долговые обязательства третьих сторон перед российским правительством; 6 - иные государственные активы. В реальной жизни, естест-венно, возможны их сочетания в различных пропорциях.

Важнейшим критерием для принятия решения об использовании того или иного средства платежа должно выступать соотношение их цен как в момент платежа, так и в прогнози-руемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный мо-мент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего вре-мени.

Таблица 14

Средства платежа по внешнему долгу и их источники

Варианты	Средства платежа	Источники
1	Наличные денежные средства	Бюджетные доходы налоговые неналоговые Финансирование реа-лизация госактивов запасов имущества собственности (приватиза-ция) государственные займы внутренние, в том числе кредиты Цен-трального банка внешние
2	Государственные ценные бумаги	Эмиссия нового государственного долга
3	Корпоративные ценные бумаги	Государственные компании и принадлежащие государству доли в частных компаниях
4	Товарные поставки	Государственные закупки
5	Долговые обязательства перед российским правительством (на-пример, третьих стран)	Платежи российских заемщиков
6	Иные государственные активы	Иные государственные права (государственный земельный фонд и др )

С этой точки зрения цены большинства предлагаемых "неклассических" средств платежа по сравнению с наличными деньгами, получаемыми властями в качестве традиционных бюджетных доходов, являются, во-первых, весьма низкими и, во-вторых, растущими в перспективе (см. рис. 6).

Рис. 6

Относительные цены альтернативных средств платежа по внешнему долгу России в 1992-2030гг.
(1992-2003 гг. - факт, 2004-2030 гг, - прогноз)

Источник: А.Илларионов, советник Президента РФ по экономическим вопросам.

Одним из примеров очевидно неоптимального использования государственных активов является предлагаемый обмен части российского долга на акции российских компаний. В настоящее время акции крупнейших российских компаний в электроэнергетике, топлив-ной промышленности, металлургии, телекоммуникациях ("голубые фишки") по отноше-нию к бумагам аналогичных компаний развивающихся стран недооценены в разы. Бумаги компаний "второго эшелона" в машиностроении, лесной, легкой, пищевой промышленно-сти недооценены в еще большей степени. В то же время устойчиво действующая тенден-ция конвергенции цен российского фондового рынка и фондовых рынков развивающихся стран позволяет надеяться на значительное повышение относительной цены акций рос-сийских компаний в обозримом будущем. Таким образом, использование для целей об-служивания и погашения долга более дешевых средств платежа при дальнейшем их неиз-бежном удорожании, к тому же при наличии более дорогих альтернатив, является неоп-тимальным и ведет к существенным экономическим потерям.

Поток нефтедолларов, обрушившихся на Россию в последние годы позволил накопить в Стабилизационном фонде сумму, достаточную, для покрытия дефицита бюджета в течении двух лет. Встал вопрос, что делать с таким объемом резервов, лежащих мертвым грузом. В этом году было принято решение направить часть этих средств на погашение внешнего долга РФ. Всего на погашение выплаты по внешней задолженности из Стабилизационного фонда в этом году было изъято 430 млрд. рублей (примерно 15 млрд. долларов).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8