Институт президентства и его влияние на мировую политику

Разработчики ранних теорий модернизации, отождествляя ее с вестернизациеи, делали акцент на смене традиционных политических институтов западными структурами. Убежденность в правильности калькирования и механического переноса западного опыта исчезла, после того как раз за ра-зом в восточных государствах стали рушиться режимы, принявшие на себя роль модернизаторов и начавшие с коренного изменения институциональ-ных основ. Дело в том, что первые государства, которые начали предпри-нимать модернизаторские усилия, совершенно правильно определив одной из стратегических целей замену институтов, оказались в плену теоретиче-ского положения, что это и есть главная мишень политической модерниза-ции, достигнув которой можно говорить о закреплении западных стандар-тов. Только череда неудач в процессе модернизации показала, что параллельно с модернизацией институтов необходимо обновлять и обществен-ное сознание, особенно, в части восприятия политической системы.

Одним из главных направлений политической модернизации является демократизация политической системы. Однако процесс демократизации сталкивается с серьезной проблемой преодоления природы реформируемо-го общества. В традиционных, авторитарных и тоталитарных обществах за-частую очень мала степень структурно-функционального разделения ин-ститутов. Функциональная неразделенность в традиционных обществах проистекала из того, что политические, социальные, экономические и рели-гиозные функции сосредотачивались в руках одного человека - лидера об-щины. Собственно, этот момент и был основной отличительной чертой тра-диционной политической системы.

К.Л. Сыроежкин, Исследуя особенности государственности, подчеркивает, что «... Ка-захстан не явился исключением из общего правила, наследуя те общие за-кономерности, которые присущи переходным обществам стран Востока» Сыроежкин К.Л. Государственность и этничность: проблемы и при-оритеты переходных обществ. // Казахстан на пути к устойчивому разви-тию.-Алматы, 1996.-С.143..

Вопрос о необходимости внедрения западных политических институтов в процессе модернизации восточных стран до сих пор вызывает много спо-ров. Как показала практика, большинство стран, вставших на путь «дого-няющей модернизации», во главу угла которой был поставлен приоритет достижения демократических стандартов, в своем конституционном уст-ройстве закрепили президентскую форму правления.

Первая причина этого лежит в специфике политических систем модер-низирующихся обществ, которые были свойственны им до начала преобра-зований. Как правило, эти государства имели авторитарные, либо тотали-тарные политические системы. Строго иерархизированная структура поли-тической власти не могла быть изжита за короткий срок. Более того, пере-ход к системе с демократическим устройством зачастую приводил к потря-сениям, которые сводили на нет усилия реформаторов и приводили обще-ство к очередному витку авторитарного развития. Типичные примеры - Иран и Индонезия. Поэтому, вплоть до начала 80 годов XX века существо-вала идейная установка на то, чтобы признать за некоторым усилением ав-торитарных тенденций, в период модернизации, роль необходимого усло-вия для обеспечения стабильности и консолидации общества. Последнее, до сих пор предстает в качестве главенствующей причины в выборе института президентства как системообразующей структуры.

Вторая причина имеет более глубокие основания и лежит в поле поли-тико-культурных предпочтений модернизирующегося общества, и связана с уровнем легитимности новых, внедряющихся структур. В обществах с традиционными политическими ценностями, в большинстве своем более высокий уровень легитимности имеет политический институт, выстроен-ный вокруг личности одного человека. Коллективный институт, хотя бы и избранный всенародным голосованием на прямых выборах, не имеет тако-го уровня легитимности. Очевидно, что это происходит из-за того, что кол-лективные институты политического управления в традиционных общест-вах исполняли роль только лишь законодательных собраний, на которых лежала функция легитимации существующего режима. Это стало сущест-венной причиной для того, чтобы в большинстве модернизировавшихся ст-ран не были установлены республики парламентского типа.

Таким образом, весь комплекс преобразований в институциональной подсистеме в период модернизации направлен на замену устаревших по-литических институтов. В чистом виде структурные реформы в политиче-ской сфере почти всех модернизирующихся обществ на начальном этапе схожи. Соответственно, они несут в это время одинаковые функции с ана-логами в других политических системах. Различия политических структур в разных странах проявляются тогда, когда с течением времени происходит их адаптация к «местным» условиям.

Глава II. Современные модели президентства.

2.1. Полномочия президента при президентской, полу президентской и парламентарной республиках

Возникновение тех или иных систем правления в раз-личных странах обусловлено многими факторами. Значи-тельный отпечаток на этот процесс накладывают особен-ности исторического развития страны, специфика ее поли-тической культуры, традиции государственности, соотно-шение различных политических сил в период разработки и принятия конституции. Большую роль в выборе системы правления может сыграть субъективный фактор в лице ве-дущего политического лидера, под которого в значитель-ной степени выстраивается вся конструкция государствен-ной власти и управления. В силу этого в одних странах ут-вердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительства, подотчетного парла-менту, а в других - возобладала линия на создание сильной президентской власти, уравновешенной другими политичес-кими институтами или превосходящей по своим полномочи-ям законодательную и судебную власти. На современной политической карте мира есть и такие страны, которые во-обще обходятся без поста президента, что еще раз подтвер-ждает все многообразие форм государственности.

Как уже отмечалось, институт президентства зародился в США. Введя у себя пост президента, «отцы-основатели" заложили фундамент для формирований модели, которую можно с уверенностью назвать американской моделью пре-зидентства 1. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М: Юридическая литература, 1994. - 176 с. - С.14.. Как показали последующих два столетия, эта модель в законченном виде осталась явно специфической и в своем полном объеме она воплотилась только в США, хо-тя многие ее элементы были заимствованы политическими системами других стран.

Творцы Конституции США создали не просто сильную, но единоличную президентскую власть, совместив в одном лице полномочия и главы государства, и главы правитель-ства. Одновременно для того, чтобы воспрепятствовать превращению единой исполнительной власти в режим лич-ной власти, чреватой диктатурой и произволом, "отцы-ос-нователи" закрепили принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, дополнив его системой взаимных "сдержек" и "противовесов" Касымбеков М.Б. Институт президентства как инструмент политиче-ской модернизации. Елорда. Астана. 2002. - с.85. этих властей в отно-шении друг друга. На практике американская модель прези-дентства по своим основным параметрам выглядит следую-щим образом:

1. Президент, избираемый на всеобщих выборах, не за-висит от Конгресса США, члены которого избираются от штатов и избирательных округов. Таким образом, прези-дент получает мандат на осуществление своих полномочий от всех граждан, а не от парламента. Конгресс не вправе пу-тем вотума недоверия отправить администрацию (прави-тельство) президента в отставку, но и президент не имеет права распустить Конгресс США и назначить внеочередные парламентские выборы.

2. Правительство формируется президентом, но его персональный состав утверждается одной из палат Кон-гресса - сенатом. Только президент имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти. Однако ни один из назначенцев президента (за исключени-ем сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения его кандидатуры сенатом Конгресса США.

3. Вся законодательная власть принадлежит Конгрессу США. Законы, принятые Конгрессов, обязательны для бе-зусловного исполнения всеми должностными лицами, начи-ная с президента. Со своей стороны, президент может стать противовесом законодательной власти в том случае, если он наложит вето на закон, принятый Конгрессом, а Кон-гресс при повторном голосовании не сможет набрать требу-емые Конституцией две трети голосов для отклонения пре-зидентского вето. В свою очередь, Верховный суд США вправе признать неконституционным любой закон, приня-тый Конгрессом и подписанный президентом, и тем самым отменить его.

4. Президент - полномочный глава всей федеральной исполнительной власти. Все государственные служащие обязаны неукоснительно выполнять его решения. Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе го-сударства и правительства. Со своей стороны, Конгресс по-стоянно, в осуществление своей контрольной функции над деятельностью исполнительной власти, следит за тем, как администрация президента исполняет законы и расходует ассигнованные Конгрессом средства.

5. Президент имеет право издавать исполнительные приказы (указы), которые касаются главным образом сфе-ры деятельности органов федеральной исполнительной власти. Конгресс не вправе отменять указы президента, но Верховный суд США полномочен аннулировать их, если со-чтет, что они не соответствуют Конституции.

6. Важнейший инструмент президентской власти - госу-дарственный бюджет. Только президент имеет право еже-годно представлять проект госбюджета на рассмотрение Конгресса. Однако окончательный вариант госбюджета принимается высшим законодательным органом страны.

7. Президент - верховный главнокомандующий воору-женными силами. Он руководит армией и флотом, но право объявления войны и заключения Мира принадлежит Кон-грессу, который к тому же утверждает все расходы на со-держание вооруженных сил и на все программы вооружений.

8. Президент представляет страну в сфере международ-ных отношений и подписывает международные договоры, но эти договоры утверждаются или отклоняются сенатом Конгресса США Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М: Юридическая литература, 1994. - 176 с. - С.16.

9. Президент может по своему усмотрению использо-вать внутренние войска и вооруженные силы для обеспече-ния общественного порядка, но он имеет право вводить по всей стране чрезвычайное положение только с санкции Конгресса.

10. Верховный суд может признать неконституционным любой закон, принятый Конгрессом, и любой указ, издан-ный президентом, но действует он не по своей инициативе, а только в ответ на апелляцию по поводу решения нижесто-ящей судебной инстанции, уже определившей свое отноше-ние к действиям законодательной или исполнительной власти. Судебная власть, согласно Конституции, независима от законодательной. Президент может повлиять на дея-тельность Верховного суда путем назначений на появивши-еся в нем вакансии сторонников своего политического кур-са. В свою очередь Конгресс может принять закон или предложить поправку к Конституции, изменяющие юрис-дикцию Верховного суда.

11. Президент может уволить в отставку любого члена своей администрации, но он не полномочен увольнять в от-ставку высших лиц исполнительной власти штата или мес-тных органов власти, избранных местными избирателями.

12. Конгресс не может уволить в отставку кого-либо из должностных лиц исполнительных органов власти, но он вправе путём процедуры импичмента отстранить от дол-жности президента и других должностных лиц, включая фе-деральных судей.

13. Срок полномочий президента ограничен 4 годами, и он может переизбираться только один раз. Члены сената Конгресса США избираются на 6 лет, а члены палаты пред-ставителей - на 2 года, и они могут переизбираться на новый срок. Члены Верховного суда назначаются пожиз-ненно. Таким образом, высшие должностные лица всех трех ведущих органов государственной власти имеют раз-личные, не совпадающие между собой сроки полномочий и не зависят друг от друга.

Такова в общих чертах американская модель президен-тского правления. Как видно, президент по этой модели на-делен широкими и разнообразными полномочиями, но он действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государствен-ным аппаратом. Его полноправными партнерами и проти-вовесами в этой сфере выступают не зависимый от прези-дента Конгресс и не менее независимый Верховный суд. При всей силе своей власти, помноженной на личную ак-тивность, ни один президент США не был в состоянии до-биться сколько-нибудь значительных перемен во внутрен-ней и внешней политике американского государства без поддержки высшего законодательного органа страны. По-литическая система США позволяет сильному президенту сосредоточить в своих руках огромную власть, но только при одном условии: его должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости президен-тской политики от позиций и действий парламента - одно из важнейших отличий американской модели президент-ства от авторитарных моделей президентской власти.

Можно спорить о степени демократичности американ-ской политической системы в целом, но бесспорно, что и президент, и Конгресс, и Верховный суд постоянно испыты-вают на себе давление со стороны самых разнообразных общественно-политических сил - предпринимателей, фер-меров, профсоюзов, других многочисленных и влиятельных общественных организаций. Кроме того, мощное воздей-ствие на политику американского президента оказывает межпартийное противоборство и наличие эффективной оп-позиции в Конгрессе. В действия президента может неза-медлительно вмешаться Верховный суд. К тому же каждый публичный шаг главы государства находится под присталь-ным вниманием средств массовой информации, чья свобода от правительственной цензуры узаконена Конституцией. В целом над деятельностью президента со стороны различ-ных политических и общественных институтов в США осуществляется весьма серьезный контроль Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как фор-мы демократического транзита (Российский и украинский опыт в мировом контексте). 'II Полис. - 1998. - № 5. - С. 134.

.

В силу всех этих достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления на-рушить баланс властей в свою пользу получают эффектив-ный отпор. Наиболее четко этот механизм саморегулирова-ния американской политической системы сработал тогда, когда президент Р. Никсон попытался резко усилить прерога-тивы высшей исполнительной власти и ослабить контроль над правительством со стороны высшей законодательной власти. Такие действия президента, усугубленные грубыми нарушениями законности, допущенными рядом сотрудников его администрации, а также яростная борьба оппозиции про-тив ряда инициатив Никсона во внутренней и внешней поли-тике, сплотили в мощную антиниксоновскую коалицию Кон-гресс, Верховный суд, прессу и различные общественные группы. В результате президент Никсон оказался перед ре-альной угрозой импичмента и в 1974 году был вынужден уйти в отставку.

Будучи единоличным главой исполнительной власти, президент США не располагает какими-то явно силовыми рычагами воздействия на Конгресс, оппозиционную и свою собственную партию, прессу, органы власти в штатах и на местах. Президент Г. Трумэн как-то высказался в том смыс-ле, что у президента США нет никакой иной власти, кроме власти убеждения Конгресса, партий, прессы, широких кру-гов общественности в правильности его политики. Это ут-верждение Трумэна явно упрощает сложную и многогранную модель президентской власти, в арсенале которой име-ется достаточно эффективных средств политического, эко-номического и морального воздействия и на сторонников, и на противников президента. Однако в то же время, очевид-но, что благодаря самой конституционной конструкции по-литической системы США и ее дальнейшей эволюции глава американского государства по существу обречен искать и находить взаимодействие и с Конгрессом, и с оппозицион-ной партией, и с различными общественно-политическими группировками.

Американская модель президентства также отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преоб-ладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчи-вости с точки зрения преемственности президентской влас-ти. За всю историю США, несмотря на различные полити-ческие и экономические кризисы, войны и другие потрясе-ния, президентские выборы в этой стране ни разу не были отменены или перенесены и всегда проводились в установ-ленные Конституцией США сроки. В случае внезапной смерти того или иного президента правовой механизм пере-дачи власти также срабатывал неизменно четко. Даже убийство нескольких президентов США не создало в стране политического вакуума, смуты или борьбы за власть. В слу-чае смерти того или иного президента его место незамедли-тельно занимал вице-президент, и его легитимность ни у кого не вызывала сомнений Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президентства РК. - А., 2001. -С.117..

Американская модель президентства не допускает и возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осу-ществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну пар-тию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозицион-ной партии, обеспечивает единство государственной поли-тики. Результатом любого, даже самого острого, полити-ческого противоборства в этой стране является принятие того или иного закона, который иногда вступает в силу против воли президента или многих парламентариев, но с этого момента его исполнение становится обязательным для всех - от президента и его министров до законодателей и рядовых граждан. При этом и должностные лица, и американское общество в целом признают и соблюдают кон-ституционные и иные правовые нормы, определяющие объем и пределы полномочий президентства и других поли-тических институтов в этой стране. Наконец, специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогу-щего "отца нации", единолично правящего страной и отве-чающего за все, что в ней происходит. В то же время прези-дент воспринимается в Соединенных Штатах как глава фе-деральной исполнительной власти, который должен быть ведущим общенациональным политическим лидером, про-являть инициативность в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство прави-тельством.

Президентская модель, сформировавшаяся в США, по многим своим атрибутам была внедрена и в ряде стран Ла-тинской Америки. Там так же конституционно утверждена республиканская форма правления, президент совмещает функции главы государства и главы правительства, законо-дательная власть представлена Конгрессом, а судебная -Верховным судом. В то же время латиноамериканская мо-дель президентства существенно отличается от модели президентского правления в США.

Прежде всего, в латиноамериканских странах институт президентства явно доминирует над всеми остальными, а парламенты этих стран не имеют того контроля над испол-нительной властью, каким располагает Конгресс США. В отличие от президента США латиноамериканские главы государств по собственному усмотрению формируют свои правительственные кабинеты, и утверждение парламентом президентских назначений на правительственные посты в конституциях этих стран не предусмотрено. Несмотря на то, что несколько латиноамериканских стран по форме сво-его государственного устройства провозгласили себя феде-рациями, президенты в этих странах имеют узаконенную возможность осуществлять так называемые федеральные интервенции в дела субъектов федерации, вплоть до смеще-ния губернаторов штатов, чего не вправе делать президент США. Значительно больше власти у президентов латино-американских стран и в сфере экономической политики го-сударства. Это обусловлено тем, что для многих латиноаме-риканских стран характерно наличие большого количества государственных компаний, находящихся под прямым кон-тролем правительств, возглавляемых президентами.

Несмотря на то, что в большинстве стран Латинской Америки еще в XIX веке установилась президентская сис-тема правления, легитимность и статус президентской влас-ти неоднократно нарушались в результате многочисленных военных переворотов. В политической истории практичес-ки всех стран этого континента более-менее продолжитель-ные периоды президентского правления прерывались воен-ными переворотами, в результате которых армейская верхушка свергала законно избранных президентов, пере-давала власть военной хунте, один из членов которой про-возглашался президентом. И в прошлом, и в настоящем Ла-тинской Америки бывали такие случаи, когда президенты сами становились во главе государственного переворота, разгоняли парламенты и устанавливали режим личной дик-татуры. В целом для политических систем стран Латинской Америки до сих пор характерна большая зависимость всех политических институтов, и в том числе института прези-дентства, от армии и генералитета.

Вместе с тем в современной латиноамериканской модели президентства есть несколько важных демократических эле-ментов. Во-первых, в ряде стран этого континента президент избирается на один срок и лишен права на переизбрание, что сужает возможности для установления режима личной влас-ти. Во-вторых, во многих латиноамериканских странах издавна действуют многопартийные системы, что создает условия для возникновения парламентской и внепарламен-тской оппозиции президентской власти. В-третьих, судебная власть явно усиливает свою независимость, и убедительным свидетельством тому стало недавнее отстранение от власти по решению парламентов и судебных властей президентов Бразилии и Венесуэлы. Импичмент этих президентов на ос-нове соответствующей правовой процедуры создает новый важный прецедент в Латинской Америке, где президентов обычно смещали лишь путем военных переворотов Касымбеков М.Б. Особенности возникновения и типологические признаки института президентства в различных странах мира // Евразий-ское сообщество. Алматы.- 2002.- № 2 (38)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6