Феномен бюрократии: социальная и политическая сущность

также простых граждан, которые были практически лишены источников

независимого от государственной службы существования. В такой ситуации

тотальной зависимости от государства, и прежде всего от аппарата управления

этим государством, складывалась возможность осуществления полного контроля,

максимального использования властных полномочий через монополизацию,

консервацию и постоянное воспроизводство бюрократической машины, якобы в

интересах всего “общества”.

Очень интересно объясняется перманентная бюрократизация управленческого

аппарата в замечательной работе английского публициста Сирила Норткота

Паркинсона “Закон Паркинсона”. Истоки этого феномена он рассматривает

сквозь призму социально-психологической ориентации чиновника. Его Закон

выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:

1) чиновник множит подчиненных, но не соперников;

2) чиновники работают друг на друга.[29]

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне

реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни,

жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух

подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, “чтобы

каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал”[30]. С

течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных,

назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом, первый

чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные

будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось

количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической

прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше

выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а

чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.

Не менее интересен обзор “болезни Паркинсона”, которая может поразить

практически любое учреждение и способно загубить всякую его

работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания

проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек,

сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим

успехам.[31] Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со

своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это

в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он

начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто

может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми,

которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их

подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все

принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть.

Коматозного состояния учреждение достигает на третьей стадии, когда в нем

снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода

практически уже нет и учреждение обречено на гибель или неплодотворное

существование.

Различия во взглядах на истоки феномена бюрократии отражаются на

классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.

1.2. Типология бюрократии и ее сущность.

Б.П. Курашвили, как представитель марксистского подхода, различает два

типа бюрократизма - добросовестный (патерналистский) и своекорыстный.

Формула добросовестного (патерналистского) бюрократизма: максимум

общественной пользы при максимуме задаваемого сверху порядка и минимуме

доверия к управляемым, минимуме их самостоятельности и инициативы в их

собственном деле и в общественной жизни в целом. Формула своекорыстного

бюрократизма: максимум карьеры и корыстного использования служебного

положения при минимуме заботы об общественной пользе.[32] Надо также

сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный бюрократизм прежде

всего с капитализмом, а при социализме он “сохраняется во враждебной ему

среде”, хотя “исторически загнан в угол”[33]. Представителями

патерналистского (“отеческого”) бюрократизма Б.П. Курашвили считает

добросовестных и честных чиновников, которые тем не менее пропитываются

“эгоцентристским духом аппарата, профессиональным снобизмом,

технократическим высокомерием”.[34] В социалистическом обществе они

существуют также не в чистом виде - в виде местничества и ведомственности.

Одним из обоснований бюрократического отчуждения аппарата управления от

управляемых Б.П. Курашвили видит в необходимости профессионализма в

управлении, который нередко порождает у чиновников чувство превосходства

над “простыми” людьми.[35] Как отмечает А.П. Бутенко, одно из извращений

социализма состоит в том, что подменяется “механизм двусторонней связи

управляющих и управляемых... механизмом одностороннего командования

сверху”.[36] Этот механизм неизбежно вызывает к жизни своекорыстное

обособление и отчуждение аппарата управления от общества, использование в

корыстных (групповых или индивидуальных) интересах предоставленных им

властных полномочий, элитарно-кастовые тенденции в их среде, что в

совокупности составляет социально-политическую сущность бюрократизма.[37]

Организационно-техническую сущность этого явления Б.П. Курашвили, апеллируя

к работам классиков марксизма-ленинзма, видит в сплошной формальной

заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать формальное

за содержание, а содержание - за формальное, когда весь принцип управления

приобретает призрачный характер и сводится к обожествлению “показателей”

как инструмент для измерения эффективности аппарата управления.[38]

Немаловажен, по мнению сторонников марксистской точки зрения, при

определении социально-политической сущности бюрократизма и вопрос о

“правовой” основе бюрократии, которая уделяет исключительное внимание

“правовому обеспечению” своего воспроизводства, созданию юридической базы

для своего существования.

Несколько другую классификацию бюрократии приводит в своей работе

“Хозяйственная этика мировых религий” Макс Вебер. Он различает два типа

бюрократии: традиционную “патримониальную”, которой свойственно

иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип зародился и

развивался, проникая постепенно во все сферы общественной жизни, вместе с

зарождением и развитием государственной машины. Он охватывал прежде всего

область государственного управления и поддержания общественного порядка.

Среди традиционной бюрократии М. Вебер вычленяет “бюрократию

древнекитайских мандаринов” и древнеегипетских, позднеримских, а также

византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника

“египетского, позднеримского и византийского типа” тем, что он вообще не

был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно образованным

джентльменом”.[39] Рациональная бюрократия сформировалась в эпоху Нового

времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности и

прежде всего сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных

предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии

распространилось и на другие сферы общественной жизни, постепенно вытесняя

патримониальную.[40] Но тем не менее, общегосударственная бюрократия,

приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером от бюрократии

частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства

в частно-хозяйственную область и разграничение экономической и

государственно-политической деятельности. Современный М. Веберу бюрократ

отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа гораздо

большей “рациональной предметной специализированностью и вышколенностью”,

т.к. произошло вливание рационального начала частно-хозяйственной

бюрократии.

Социально-политическую сущность бюрократии М. Вебер определяет через

онтологическую потребность общества в социальной организации,

структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю связь

процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.[41] Эти

процессы порождают неминуемое возникновение угрозы исчезновения элементов

свободы в экономической и других сферах. Государственная бюрократия

начинает вмешиваться во внутрихозяйственное управление предприятий,

подрывая его мелочной опекой и вступая в противоречие с экономической

рациональностью и рентабельностью. Такая ситуация вмешательства и

тотального контроля с целью обеспечения фискальных интересов и укрепления

военной мощи государства была, к примеру, очень характерна для системы

органов управления горнозаводской промышленностью Урала XVIII-XIX вв.,

когда частные предприятия организовывались и функционировали под неусыпным

надзором государства. Сфера деятельности этих предприятий также строго

регламентировалась и направлялась в русло военной промышленности.

Выполнение заказов военного ведомства пользовалось неоспоримой

приоритетностью, а вопросы экономической целесообразности и, тем более,

рентабельности волновало государство в меньшей степени.

II. “Борьба” с бюрократией: есть ли выход?

2.1. “Борьба” или “противовесы”?

Стремление преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно, как

стремление усовершенствовать систему управления в целом, сделать ее более

эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные

постановления о необходимости преодоления бюрократический проявлений. Так

например, на основании высочайше утвержденного в июле 1806 г. проекта

горного положения, подробно регламентирующего всю систему управления горным

ведомством Российской империи, горные чиновники обязаны были “...

стараться, чтоб письмоводство по делам горным и заводским было не только

уменьшено, но и как возможно коротко, не на счет однакож ясности; ...и чтоб

во всех делах... была соблюдена надлежащая поспешность, точность, краткость

и ясность...”[42]. Кроме того, постоянно производились попытки сокращения

штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было конечно

же соблюдение выгоды казны. В 1828 г. Министерство финансов Российской

империи провело ряд реорганизаций в системе управления горными заводами

Уральского региона, связанных со стремлением извлечь максимальную прибыль

при сокращении объема финансирования. Эту прибыль планировалось получить в

том числе и “... от уменьшения в довольном количестве штатных расходов,

которое произошло от исключения некотораго числа излишних класных и нижних

чинов, и назначения по новому штату тех и других по мере самой крайней

необходимости...”[43]. Но, по всей видимости, рамки крайней необходимости

постоянно росли, а вместе с ними росли и штаты. То есть отдельные попытки

установления препятствий широкому распространению бюрократизма царской

России, не могли привести к желаемому результату, т.к. эти постановления

были каплей в море законодательства. Объективные же причины наоборот

способствовали все более широкому распространению бюрократизма, т.к. его

социально-политическая база постоянно росла.

Не произошло видимых изменений и после революции 1917 г. Несколько

видоизменилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни

бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с В.И.

Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма - система

капиталистических отношений - рухнула, и что осталось только выкорчевать

корни. Еще С.Л. Франк говорил о нравственной болезни, которую называл

революционностью, порожденную русской привычкой жить мечтами о светлом

будущем[44]. Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной “борьбы” с тем,

что мешает видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить

сопротивление “... совбюрократии, отстаивающей бюрократическую

старину”.[45] Формы “борьбы” с бюрократизмом были самыми разнообразными от

ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до

андроповских облав. Но результат этой “борьбы” был всегда один и тот же:

нет побежденных и все победители, а результатом “кавалерийских атак” было

новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных

противников.[46]

Макс Вебер, видя истоки феномена бюрократии в онтологическом измерении

общественной жизни и потребности в социальной структурированности, в

принципе не считал возможным “окончательное решение” этой проблемы ни

эволюционным, ни революционным способом.[47] И именно такой взгляд

заставлял его постоянно искать “противовесы” неотвратимым процессам

бюрократизации экономики и общества в целом. Источником для расцвета

бюрократии М. Вебер считал государственный капитализм, при котором

вмешательство государственной бюрократии в экономическую и хозяйственную

жизнь общества вносит иррациональное начало, противоречащее рациональным

основам и нарушается основной принцип капиталистической легитимности,

принцип хозяйственной самостоятельности. При этом частный капитализм был бы

ликвидирован, а “государственная бюрократия господствовала бы в одиночку”

и само “руководство огосударствленными предприятиями... стало бы

бюрократическим”.[48] Эту тенденцию М. Вебер называет “универсальной

бюрократизацией”, которой он противопоставляет “сохранение частно-

хозяйственного принципа”.

2.2. Так есть ли выход?

Современные исследователи отвечают на этот вопрос с различной степенью

оптимизма. Российские специалисты в области теории управления, понимая всю

сложность этой проблемы, тем не менее предлагают основные направления, по

которым можно выйти из этого тупика. Сложность преодоления заключается

прежде всего в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые

отложили свой отпечаток на каждого человека. Родившись, человек начинает

сложный путь социализации, которая пронизана сложнейшими иерархическими

системами. В этих системах и подсистемах человек приучается играть

множество социальных ролей[49], не все из которых исполняются искренне.

Растущий конформизм, попадая в питательную почву, способен развиться в

закоренелый бюрократизм. Поэтому различные проявления бюрократизма

свойственны нам всем, “это - глубинная часть нашего “Я”[50] и начинать

сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа и

самопреодоления.

Многие исследователи сходятся во мнении, что существенным

противодействием бюрократическим тенденциям может стать демократизация

общественной жизни, совершенствование системы управления и создание

правового государства. Так Конституция Российской Федерации 1993 г.

предусматривает право грждан обжаловать в судебном порядке решения и

действия (или бездействие) органов государственной власти местного

самоуправления и должностных лиц.[51] Другими немаловажными принципами,

сдерживающими тотальную или “универсальную бюрократизацию” должны стать

развитие частно-хозяйственной деятельности и децентрализация в управлении

экономикой. Кроме того, должна быть хорошо отлажена система взаимного

контроля, основанная на демократическом принципе разделения властей[52], а

также разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения

кадров аппарата управления[53]. Не вызывает никаких сомнений, что для того,

чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо

глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и

социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии и

государства.

Так как же все таки быть тому садовнику? Ясно одно, что “борьба” со злым

растением приведет к гибели благородного, а если ничего не предпринимать,

тогда корни сорняка высосут всю жизненную влагу, а орхидея зачахнет.

Список использованных источников и литературы.

Конституция РФ.

Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской

Федерации” от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ //Ведомости Федерального Собрания

РФ. 1995. № 24.

ПСЗ. - СПб., 1830.

ПСЗ. - Собрание 2-е. - СПб., 1830.

Ленин В.И. ПСС.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд.

Актуальные проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.

Борисов В.К. Демократизация общества и преодоление бюрократизма: Социально-

политический аспект. - М., 1990.

Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма. - М., 1988.

Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.

Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя. //

Вопросы философии. 1982. № 10.

Бутенко А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о

социально-экономической природе социализма. //Вопросы философии. 1987. № 2.

БЭС. - М., 1994.

Бюрократизм и самоуправление. - Сыктывкар, 1990.

Бюрократия и общество. - М.,1991.

Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы

философии. 1991. № 3.

Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ буржуазных

теорий. - М., 1970.

Ермоленко А.А. Бюрократизм в коллективном производстве. - Воронеж, 1989.

Ефимов А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. //Знание - сила.

1988. № 1.

Ивенский Л.М. Культура управления: Сущность, генезис, метауправление. -

Чебоксары, 1992.

Ильчиков М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.

Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического

господства. - Белгород, 1993.

Комаров Е.И. Бюрократизм - на суд гласности! - М., 1989.

Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.

Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.

Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989.

Не сметь командовать!: От администротивно-командных к экономическим

методам управления. - М., 1990.

Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.

Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против

бюрократии. - М., 1990.

Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М., 1995.

Прокопенко В.Н. Коллегиальность и единоначалие в государственном

руководстве и управлении социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.

Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.

Франк С.Л. Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6.

Хасбулатов Р.И. “Бюрократия тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. -

М., 1989.

-----------------------

[1] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 3.

[2] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С. 12.

[3] Теоритические проблемы социального управления. - М., 1968.

[4] Гвишиани Д.М. Организация и управление. Социологический анализ

буржуазных теорий. - М., 1970.

[5] Ленин В.И. ПСС. - Т. 5. - С. 35.

[6] Актуальные проблемы хозяйственного руководства. - М., 1985.; Прокопенко

В.Н. Коллегиальность и единоначалие в государственном руководстве и

управлении социалистической экономикой. - Алма-Ата, 1989.; Ивенский Л.М.

Культура управления: Сущность, генезис, метауправление. - Чебоксары, 1992.;

Ильчиков М.З. Управление: взаимодействие экономики и политики. - М., 1990.;

Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М., 1995. и др.

[7] Не сметь командовать!: От администротивно-командных к экономическим

методам управления. - М., 1990.; Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос

целой эпохи: Демократия против бюрократии. - М., 1990.; Комаров Е.И.

Бюрократизм - на суд гласности! - М., 1989.; Хасбулатов Р.И. “Бюрократия

тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. - М., 1989

[8] Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан. - М., 1985.; Ефимов

А. Элитные группы, их возникновение и эволюция. // Знание - сила. 1988. №

1.; Макаренко В.П. Бюрократия и государство. - Ростов-на-Дону, 1987.;

Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. Каратуев

А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. -

Белгород, 1993. и др.

[9] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988.; Бузгалин А.В.

Анатомия бюрократизма. - М., 1988. ; Ермоленко А.А. Бюрократизм в

коллективном производстве. - Воронеж, 1989.; Борисов В.К. Демократизация

общества и преодоление бюрократизма: Социально-политический аспект. - М.,

1990.; Бюрократизм и самоуправление. - Сыктывкар, 1990.; Бюрократия и

общество. - М.,1991. и др.

[10] Бутенко А.П. Теоретические проблемы совершенствования нового строя: о

социально-экономической природе социализма. // Вопросы философии. 1987. №

2.

[11] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3.

[12] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.

[13] БЭС. - М., 1994. - С. 184.

[14] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 4.

[15] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3.

[16] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.

14.

[17] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.

16.

[18] Ленин В.И. ПСС. - Т. 39. - С. 69.

[19] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 1. - С. 271.

[20] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.

20.

[21] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - 2-е изд. - Т. 7. - С. 529.

[22] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.

25.

[23] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 7.

[24] Там же. - С. 8.

[25] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 175.

[26] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 177.

[27] Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. - Ростов-на-Дону, 1989. - С.

30.

[28] Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического

господства. - Белгород, 1993.

[29] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 13.

[30] Там же.

[31] Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989. - С. 47.

[32] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 9.

[33] Там же. - С. 10.

[34] Там же.

[35] Там же. - С. 12.

[36] Бутенко А.П. Противоречия развития социализма как общественного строя.

// Вопросы философии. 1982. № 10. - С. 18.

[37] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 13.

[38] Там же.

[39] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 178.

[40] Там же. - С. 176.

[41] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 177.

[42] ПСЗ. - Т. XXIX. - СПб., 1830. - С. 544.

[43] ПСЗ. - Собрание 2-е. - Т. III. - СПб., 1830. - С. 88.

[44] Франк С.Л. Смысл жизни. // Вопросы философии. 1990. № 6. - С. 73.

[45] Ленин В.И. ПСС. - Т. 45. - С. 154.

[46] Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. //

Вопросы философии. 1991. № 3. - С. 182.

[47] Там же. - С. 177.

[48] Там же. - С. 179.

[49] Пономарев Л.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия

против бюрократии. - М., 1990. - С. 7.

[50] Там же. - С. 8.

[51] Конституция РФ. Ч. 2. Ст. 46.

[52] Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. - М., 1988. - С. 50.

[53] 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон “Об основах

государственной службы Российской Федерации”, который регулирует вопросы

поступления и нахождения на государственной службе, квалификационные

требования к служащим, замещающим государственные должности и т.д.

Страницы: 1, 2