Общественное мнение как фактор обратной связи в системе местного самоуправления

Показателями институциональной эффектив-ности могут служить наиболее важные параметры функционирова-ния социальной системы, которые позволяют оценить качество управленческого решения и достижение поставленных перед системой целей. Для экономической организации в качестве параметров эф-фекта могут рассматриваться прибыль или убытки за фиксированный период времени, стоимость или время создания продукта, доходы и др. Для государственного и муниципального управления показатели должны отражать не только экономические параметры, но и уровень и качество жизни, сбалансированность и степень развития социальной инфраструктуры, комфортность жилья, безопасность жизнедеятельности. Эти параметры эффективности управления отражают, в конечном счете, социальный выбор субъекта управления. Поэтому при выборе показателей институциональной эффективности управления учитываются цели социальной системы - организации, административно-территориальной общности.

В государственном и муниципальном управлении целесообразно выделить внутреннюю и внешнюю эффективность. Внутренняя эффективность территориальной организации (в частности, муниципального образования) в значительной мере зависит от согласованной работы подразделений, работы всех служащих. Затраты и результаты их деятельности можно представить в виде больших и множества малых, часто скрытых потоков. Последние могут быть весьма значительными, и их недоучет может исказить баланс затрат и результатов. Возможности для проведения анализа эффективности затрат сильно ограничены. Как правило, результаты деятельности являются следствием множества явных и скрытых факторов, между которыми, к тому же, возможны динамические связи.

На фоне многообразия критериев и подходов к оценке эффективности социального управления, становится понятным, что необходим такой критерий, который одновременно позволит оценить эффективность управления в целом, и в то же время предоставлял бы возможность на основе избранной совокупности приоритетных показателей оценить управление по отдельным составляющим, а также отражал и количественные, и качественные характеристики управления. Нам представляется, что с позиций институционального подхода таким критерием становится институциональная эффективность.

Институциональная эффективность - это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений. Его достоинство - сочетание общей оценки эффективности управления с оценкой эффективности различных структурных элементов управления и направлений управленческой деятельности. Институциональная эффективность содержит всестороннюю и сбалансированную оценку управления с учетом динамических взаимосвязей управляемого объекта. Она учитывает внутреннюю эффективность и внешние обстоятельства, которые влияют на социальные процессы в управляемом объекте. В институциональной эффективности достижение цели и избранные для этого средства оцениваются в неразрывной связи с экономическими, социальными, политическим и культурными последствиями управленческой деятельности. Таким образом, институциональная эффективность - это интегральная оценка экономической и социальной эффективности управления с учетом состояния и тенденций развития изменений социальной системы.

Институциональная эффективность муниципального управления может оцениваться через результаты, которые выражаются прямыми (например, бюджетными) и кос-вен-ными показателями, такими как качество предоставленных услуг, количество принятых решений, а также выполненных решений, показатели своевременности (или выполнения в срок заданий). Кроме того, это может быть оценка социальных последствий реализации принятых реше-ний. Оценка эффек--тивности управления основана на системе показателей, отражающих степень развития социальной инфраструктуры и качество жизни. Количественные измерения этих показателей носят относительный характер и не всегда адекватно отражают соотношение достигнутых результатов и затраченных усилий.

Если экономическая эффективность имеет достаточно точные количественные показатели, то для определения институциональной эффективности важны также еще и качественные характеристики образа жизни, социально-психологи-чес-кие факторы. Это обусловлено тем, что объектом и субъектом управления являются люди, поэтому на их образ жизни влияют не только объективные данные и условия, но и субъективные, в том числе социально-психологические. К социально-психологическим условиям относятся: удовлетворенность социальными и жилищно-коммунальными услугами, медицинскими и образовательными услугами, комфортность, внутренние и внешние условия труда и быта с учетом психологических и других особенностей каждого человека.

Институциональная эффективность управления в снятом виде включает в себя различные подходы и выражает совокупную эффективность, сочетающую количественную и качественную оценку изменений объекта управления. Естественно, выразить это единым критерием невозможно. Задача состоит в том, чтобы определиться с методологическими проблемами и установить необходимые процедуры оценки институциональной эффективности управления. Методически оценку управления предлагается осуществить социологическими методами.

Более полную оценку управления может дать сочетание количественных и качественных методов социологических исследований. Количественные (классические) методы широко использовались в западной социологии вплоть до 70-х годов, а в нашей стране - до 90-х годов. Как известно, в классической социологии жизнь индивидов рассматривается как проявления надындиви-дуальных характеристик, а индивид - как представитель соци-ального типа. Это давало возможность изучать общественные явления на макросоциологическом уровне, но затрудняло объяснять «человечес-кую сущность» социальных явлений и процессов. В результате переориентации современной социологии от рационального познания глобальных проблем к познанию и пониманию локаль-ных общностей, специфики малых групп и образа жизни отдельного человека произошел поворот от макро- к микро-анализу социальных явлений. Это и вызвало потребность в качественных методах социологических исследований, в том числе и по проблемам общественного мнения. Вместе с тем, мы считаем, что качественные методы могут быть плодотворно использованы и для исследований на макросоциологическом уровне, в том числе при изучении социальных групп, организаций, их настроений и пристрастий.

По поводу сочетания этих двух подходов среди социологов нет единства. Нам представляется наиболее продуктивной в социологическом исследовании институциональной эффективности управления позиция, которая не противопоставляет, а признает возможность сочетания количественных и качественных методов социологических исследований. Каждый из этих подходов позволяет оценить социальное управление с различных сторон и дать более полную картину по принципу дополнительности. В самом общем виде это можно представить следующим образом. Общую оценку институциональной эффективности муниципального управления можно определить с помощью качественных методов посредством изучения субъективных мнений, психологической удовлетворенности людей условиями жизни, а показатели эффективности управления по различным направлениям деятельности измерить количественными методами.

Важным средством анализа и оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, в отраженном и преломленном через сознание и волю людей. Степень удовлетворенности населения различными направлениями деятельности местной администрации является важнейшим показателем институциональной эффективности муниципального управления.

Одной из задач исследования является оценка эффективности муниципального управления посредством изучения удовлетворенности населения услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления, оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления населением. Такая оценка в какой-то мере субъективна и затрагивает проблему компетентности общественного мнения в оценке социального управления, по поводу которой дискуссии не утихают до сих пор. Однако вряд ли кто сомневается в том, что в демократическом обществе управление общественными делами немыслимо без учета общественного мнения, тем более, когда речь идет о местном самоуправлении.

Исследовательская группа «Циркон» представила результаты проведенного по заказу Института экономики города исследования на тему «Граждане оценивают местное самоуправление». Значительная часть исследования посвящена изучению опыта самоорганизации граждан,  поскольку совершенно очевидно, что перспективы развития местного самоуправления в стране во многом будут определяться не только соответствующей институциональной инфраструктурой (система распределения функций, полномочий, ресурсов и т.п.), но и готовностью самих граждан к самоорганизации и добровольному объединению для решения своих проблем. Результаты исследования показывают, что пока реальная система органов местного самоуправления видится значительной части населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти на низовом уровне, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан. Согласно данным  опросов, касающихся общественного мнения по проблемам местного самоуправления, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует.

Иными словами, несмотря на то, что выражение «местное самоуправление» знакомо большинству жителей городов, в которых проводились опросы, четкое понимание его сущности и принципов пока отсутствует. Представление населения о местном самоуправлении как форме  самоорганизации граждан несколько превалирует в общественном сознании, но является далеко не всеобщим: для большинства респондентов грань между государственным и негосударственным управлением не осознается.

Население зачастую не хочет участвовать в осуществлении публичного самоуправления на муниципальном уровне (бойкотирует муниципальные выборы, не инициирует референдумы, не проявляет активности даже в тех случаях, когда какие-то формы указанного взаимодействия предлагаются муниципальной властью: собрания, публичные слушания и т.п.).

Существует несколько причин отказа граждан от участия в публичном самоуправлении:

1. Социальная причина. Муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Другими словами, граждане не заинтересованы в местном самоуправлении. Далеко не каждого интересует весь спектр вопросов местного значения. Семьям, не имеющим детей школьного возраста, не интересны проблемы муниципальных школ, не имеющим автомобилей - задачи обустройства дорог и т.д.

Среднестатистический россиянин не слышал о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, не читал (и не будет читать) устав своего муниципального образования, он не пойдет на муниципальные выборы, если они не будут совмещены с выборами Президента РФ (или иным способом не будет повышена их привлекательность), и, естественно, он не знает фамилию своего депутата в муниципальном совете. По его мнению, обеспечивать решение вопросов местного значения должны местные чиновники, которые получают за это хорошую зарплату.

2. Социально-экономическая причина. Она состоит в том, что реальная роль института местного самоуправления в системе государственной политики сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов для дотирования социально не самодостаточного населения. Государство устанавливает состав расходных обязательств муниципальной власти. Сегодняшняя бюджетная доктрина, казалось бы, требует самостоятельности муниципального образования при определении конкретного размера каждого из расходных обязательств муниципальной власти. На самом деле все детерминируется жесткими нормативами бюджетных расходов, спускаемыми с центра, и лимитами финансов, закрепляемых государством за местными бюджетами в виде налоговых доходов или передаваемых в качестве дотаций и субвенций. Положение дел, при котором объем финансирования муниципального учреждения образования или здравоохранения (следовательно, и качество их услуг) зависит не от органов местного самоуправления, а от политики государства, серьезно подрывает привлекательность для населения муниципальной демократии.

3. Политико-правовая причина состоит в дефиците властных полномочий у органов местного самоуправления.

В современном государстве статус местного самоуправления должен основываться на нахождении баланса между такими ценностями, как децентрализация публичной власти и единый правовой статус личности.

К сожалению, федеральный законодатель продолжает быть чрезмерно осторожным в вопросах предоставления органам местного самоуправления реальных властных полномочий. Такой подход имеет и объективные, и субъективные основания. Отсутствие должной правовой культуры, слабость общественного контроля за властью действительно могут обернуться «тиранией местных властей Градовский А.Д. Государство и провинция // Сочинения. СПб.: Знание, 2001. С. 332.», угрожающей неокрепшим институтам гражданского общества. Вместе с тем, федеральных чиновников устраивает монополия на властные полномочия и сведение компетенции местного самоуправления к функциям своего рода социальных учреждений. Отсутствие у муниципалитетов реальной власти подрывает основы конституционного строя, девальвирует правовую теорию, лишает муниципальную демократию привлекательности в глазах населения.

4. Конституционно-правовая причина заключается в недостаточно высоком качестве технологии участия граждан в местном самоуправлении, т.е. в несовершенстве инструментов непосредственной демократии.

Демократия требует обязательного набора политических инструментов, включая выборность должностных лиц, гарантии свободы и честности избирательных процедур, свободу выражения мнения, альтернативные источники информации, автономию ассоциаций, всеобщие гражданские права и т.д. См.: Даль Р. О демократии. М.: Мысль, 2000. С. 128.

Исследование выявило, что местное самоуправление на низовом уровне (как форма самоорганизации граждан) находится пока в неразвитом состоянии (как в смысле имеющейся практики, так и в смысле готовности населения к добровольному объединению для решения своих проблем). Активность жителей ограничивается, как правило, декларируемой готовностью в случае необходимости обращаться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями, а реальная практика самоорганизации сводится в основном к участию в субботниках по благоустройству территории около дома.

Концепция властного центризма, взятая на вооружение высшей политической властью страны, сводит функцию органов местного самоуправления лишь к исполнению возложенных на муниципалитеты расходных обязательств. Прав И.И.Овчинников, указывающий, что перечень задач, обозначенных в законодательстве в качестве муниципальных полномочий, зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления Цит. по: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 210.. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.

Важнейшую роль в административной реформе в органах местного самоуправления когда на смену традиционной иерархической модели (целеориентированной модели) придет клиентоориентированная модель управления, играет изучение, учет и формирование общественного мнения.

Клиентоориентированная модель предполагает на этапе формирования программы деятельности органа местного самоуправления, выработки решения по осуществлению того или иного проекта осуществлять изучение общественного мнения, его учет, а при необходимости и осуществлять разъяснение социальной значимости того или иного проекта, то есть осуществлять формирование общественного мнения. В таком случае орган власти перестает выступать в роли оправдывающегося перед лицом общественности, снимаются риски социальных протестов, повышается роль низовых звеньев управления. К тому же изучение общественное мнения необходимо как постоянный элемент системы местного самоуправления, представляющий обратную (нелинейную) связь, позволяющая отслеживать соответствие текущего состояния управляемого объекта с программными требованиями и интересам общественности и своевременно вносить коррективы в управленческую деятельность (см. рис. 2).

Рис. 2. Клиентоориентированная модель системы местного самоуправления.

Таким образом, необходимо осуществить определенную децентрализацию управления посредством замены традиционной иерархической модели на клиентоориентированную модель местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления должно выполнять функцию обратной связи, которая обеспечивает соответствие принимаемых решений интересам населения и позволяет именовать эту власть самоуправлением. Отчуждение от муниципальной власти тех, кто заинтересован в ней, свидетельствует о внутренней неэффективности модели местного самоуправления.

2.2. Каналы воздействия власти на формирование общественного мнения

В силу того, что люди по-разному воспринимают информацию, интерпретируя ее содержание на основе определенных правил, привычек, способов восприятия (кодов), даже в зависимости от своего конкретного состояния в процессе обмена информацией, принципиальное значение имеет способность людей осмысленно воспринимать сообщения. Такое субъективизированное восприятие, истолкование и усвоение информации именуется коммуникацией.

Наличие разнообразных целей и методов, структур и участников политических процессов в сфере государственной власти и местного самоуправления обуславливает сложную, многомерную структуру информационно-коммуникативного обмена между людьми. В основе любых информационных процессов лежит линейная структура коммуникации. По мнению Г. Лассуэлла, выделение основополагающих компонентов такой структуры предполагает ответ на вопросы: кто говорит? что говорит? по какому каналу? кому? с каким эффектом? См. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М.: Аспект Пресс, 2001, С. 397.

Иная более сложная структура информационно-коммуникативных процессов, предполагает учет их различных уровней. Так, канадский ученый Дж. Томсон предлагает различать семантический, технический и инфлуентальный (англ. influence - влияние) уровни информационно-коммуникативных связей Там же.. Данные уровни позволяют вычленить наиболее существенные и качественно отличающиеся компоненты информационно-коммуникативных процессов, которые, с одной стороны, обеспечивают самое их существование, а с другой - определяют условия эффективного взаимодействия политических субъектов с их информационными партнерами.

Семантический уровень раскрывает зависимость процессов передачи информации и возникновения, коммуникации между субъектами от употребляемых знаково-языковых форм. С этой точки зрения во внимание принимается способность используемых людьми языковых средств (знаков, символов, изображений), которые сохраняют или препятствуют сохранению смысла и значения передаваемых сигналов и сообщений и обеспечивают их адекватную интерпретацию реципиентами. В этом смысле принимаются в расчет как вербальные (словесные), так и невербальные (жесты, мимика, движение тела, диапазон речи, смех, язык этикета и т.д.) средства передачи информации, которые используются разнообразными политическими (официальными и неофициальными, формальными и неформальными) субъектами.

По сути, выделение семантических структур показывает значение тех языковых форм, при помощи которых может либо состояться, либо не состояться коммуникация и формирование общественного мнения. Например, органы власти нередко формируют политические тексты в излишне теоретизированном виде, что затрудняет их понимание рядовыми гражданами и снижает мобилизационные возможности власти. Отдельные газеты, журналы и телеканалы чрезмерно широко употребляют иностранные или специальные термины, которые существенно затрудняют смысловое прочтение информации обычными людьми. Несоответствие семантических структур типу общения, возможностям субъектов либо их внутренние изъяны способны вместо связующих эффектов породить коммуникационный вакуум в отношениях власти с населением, что может иметь далеко идущие негативные последствия.

Органы власти должны использовать такие языковые формы, которые сглаживали бы противоречия между специализированными и неспециализированными потребителями информации различных структур и уровней власти. Тексты должны содержать в себе языковые формы, облегчающие точное усвоение их смысла населением. Только в этом случае будет формироваться нужное власти общественное мнение.

Так, в своих выступлениях руководители обязаны использовать определенные просторечия, сленговые и другие формы, усиливающие семантическую близость языка управляющих и управляемых. Поэтому исходящая от власти информация должна быть многоязычной, лингвистически многообразной и при этом семантически целостной.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8