Государственное регулирование социальной сферы в условиях кризиса

Помимо огромного социального расслоения по доходу, для России характерны и сильные региональные различия. Это видно невооруженным глазом, достаточно отъехать от Москвы на сотню-другую километров. Однако статистика доходов дает относительное представление о том, как живет население в разных регионах.

Если верить данным официальной статистики, то региональные различия темпов роста реальных доходов более чем троекратные - от 5,2 раз в республике Дагестан до 1,5 раз в Магаданской области (рис. 1). Дагестан относится к слаборазвитым регионам, в которых доходы населения за 2000-е гг. в целом росли быстрее. Это следствие значительного увеличения федеральной помощи, а также эффекта низкой базы (в регионах с низкими исходными показателями один и тот же количественный прирост в рублях обеспечивает более высокий процент роста, чем в регионах с исходно более высокими показателями). Но расчеты показывают, что ускоренный рост доходов отмечался не во всех слаборазвитых республиках и автономных округах, еще менее это характерно для депрессивных и проблемных регионов.

Как правило, ускоренный рост доходов в слаборазвитых регионах достигается с помощью двух основных механизмов - существенного повышения оплаты труда в бюджетной сфере и роста объема социальных трансфертов. Но для российских регионов - лидеров роста доходов причины успеха иные. В Дагестане и Ингушетии темпы роста доходов населения были максимальными в стране не столько вследствие значительного увеличения зарплат бюджетников, сколько из-за роста статистических дооценок скрытой оплаты труда. Социальные трансферты играли в этом феноменальном росте несущественную роль, их доля в доходах населения Дагестана снизилась за 2000-2006 гг. с 17 до 10%. Совсем по другой причине резко выросли доходы населения Агинского Бурятского округа. На его территории "прописались" структуры одной из крупных нефтяных компаний, поэтому доходы окружного бюджета резко выросли, а вследствие этого - и заработки в бюджетном секторе, и дотации сельхозпроизводителям (это две самые большие группы занятых в округе).

Рис. 1. Динамика реальных душевых денежных доходов населения регионов РФ, 2007 г. к 1999 г., в %

Помимо некоторых слаборазвитых регионов, доходы населения росли опережающими темпами там, где активно заработали конкурентные преимущества: резко выросла добыча нефти (Ненецкий АО и Сахалинская область), быстро расширялась зона влияния крупнейшей агломерации (Московская область), в условиях экономического подъема заработал эффект более выгодного приморского географического положения (Калининградская и Ленинградская области). Для этих регионов, как и для слаборазвитых, высокие темпы роста отчасти обусловлены эффектом низкой базы. Но есть совсем иные примеры. В Приволжском федеральном округе лидерами роста доходов населения стали две наиболее экономически развитые республики - Татарстан и Башкортостан. Их успешное развитие в немалой степени обусловлено особыми отношениями с федеральным центром, перечислявшим этим республикам значительные трансферты в течение 2000-х годов. Для сравнения, динамика роста доходов населения С.-Петербурга была высокой только в 2003-2005 гг., хотя город и сейчас имеет особые преимущества, обеспечивающие приток инвестиций и регистрацию крупных компаний-налогоплательщиков. Но на доходах населения в 2006-2007 гг. это сказывалось все менее существенно, и в целом за 1999-2007 гг. темпы их роста (2,8 раз) ненамного превышали средние по стране (2,5 раз). В результате среднедушевые денежные доходы жителей второй столицы вдвое уступают доходам москвичей. Среди относительно развитых регионов наиболее высокими темпами роста доходов населения (в 3 раза) выделялась только Свердловская область, причем без специальной федеральной поддержки.

В итоге можно утверждать, что факторы опережающего роста доходов населения регионов чрезвычайно разнообразны:

- экономический фактор: ускоренный рост доходов населения в регионах с естественными преимуществами, но исходно низкой доходной базой;

- перераспределительная социальная политика федерального центра: опережающий рост доходов части слаборазвитых регионов;

- политический фактор: особая поддержка некоторых регионов, что проявляется в опережающем росте доходов их населения;

- институциональный фактор: особые отношения с бизнесом, увеличивающие доходы бюджета региона (данный фактор уходит в прошлое);

- прочие (в том числе виртуальный фактор): статистические дооценки доходов и др.

Первые два фактора играют ведущую роль, но только второй из них явно смягчает пространственные различия. Политический фактор оказывает существенное влияние, ведь финансовая помощь федерального центра оказывается далеко не только исходя из принципа "подтягивания" слабых. Многофакторность и разновекторность влияния на динамику доходов населения приводит к тому, что измерения регионального неравенства не показывают четкой тенденции к его сокращению или росту.

Распределение регионов с разным соотношением душевых доходов и прожиточного минимума за 1997-2007 гг. показано на графике (рис. 2). Резкое снижение покупательной способности доходов после дефолта были преодолено только в 2003 г., когда распределение регионов вернулось на уровень 1997 г. В действительности улучшение было более значительным, поскольку новая методика расчета прожиточного минимума, утвержденная в 2000 г., привела к его удорожанию примерно на 20%. В 2006 г. методика расчета прожиточного минимума вновь изменилась в сторону повышения, при этом она была введена не во всех регионах в данный год. В результате временной ряд данных стал еще менее сопоставимым. Только со всеми этими оговорками можно сравнивать распределение регионов по соотношению душевых денежных доходов и прожиточного минимума.

За 2003 -2007 гг. распределение регионов еще больше сместилось вправо: стало меньше "бедных" регионов и одновременно выросло число регионов с показателями, близкими к среднероссийским. Сократился диапазон различий между лидерами и аутсайдерами: в 1999 г. средние показатели пяти самых "богатых" и "бедных" субъектов РФ различались в 6,1 раз, в 2005 г. - в 4,2 раз, в 2007 г. - в 3,6 раз (хотя следует учитывать исчезновение из статистики беднейших Коми-Пермяцкого и Эвенкийского АО после их объединения с "материнскими" регионами). Однако общая картина территориальных диспропорций не изменилась, для России по-прежнему характерен двух-трехкратный отрыв доходов регионов-лидеров от большинства остальных. Слаборазвитые и депрессивные субъекты также не могут преодолеть значительное отставание от "срединной" группы.

Рис. 2. Распределение регионов РФ по отношению среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму. (Приложение 3)

Явным лидером была и остается Москва, в 2007 г. среднедушевые доходы ее населения превышали прожиточный минимум в 6 раз. Но к этой цифре следует относиться с осторожностью: в существующей методике измерения доходов населения применяются дооценки по таким расходам, как объем товарооборота торговли, включая неорганизованные рынки, и покупка валюты. В столице страны эти виды расходов включают потребление не только москвичей, но и многочисленных приезжих, включая мелкооптовых региональных "челноков", поэтому уровень душевых доходов населения неизбежно завышается.

За столицей стабильно следуют "богатые" нефтегазовые округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, в них душевые доходы выше прожиточного минимума в 4,5-4,9 раз. Резко вырос (до 5,3 раз) показатель Ненецкого АО с очень маленьким населением благодаря быстрому росту нефтедобычи в последние годы. Почти догнал нефтегазодобывающие округа С.-Петербург (4,3 раз в 2007 г.). За лидерами следует группа относительно развитых регионов, в которых среднедушевые доходы в 3,0-3,8 раз выше прожиточного минимума. Если в первой половине 2000-х данную группу составляли только регионы с экспортными отраслями промышленности (республики Коми, Татарстан, Башкортостан, Самарская, Пермская, Кемеровская области и др.), то к 2007 г. к ним добавились динамично развивающаяся Московская и Свердловская области, а также нефтегазодобывающий Сахалин.

В большинстве субъектов РФ, которые можно назвать "срединными", отношение доходов к прожиточному минимуму устойчиво ниже среднероссийского уровня на 20-30%. Медианное для регионов значение покупательной способности доходов составляло в 2007 г. 2,5-2,6 раз при среднем показателе по РФ 3,3 раз. Причина в том, что средний показатель завышен доходами москвичей, на которых приходится почти 20% всех денежных доходов россиян. В результате среднероссийское соотношение доходов и прожиточного минимума имеют только относительно развитые субъекты РФ. (Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2002 г. Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2005 г. Отношение душевых денежных доходов к прожиточному минимуму в 2007 г.).

Благодаря экономическому росту и увеличению объемов федеральной помощи стало значительно меньше регионов с минимальным соотношением доходов и прожиточного минимума (менее 1,5 раз): в 2001 г. к ним относилась четверть регионов страны, а в 2007 г. осталось только три - республики Ингушетия, Калмыкия и недавно объединенный Усть-Ордынский Бурятский АО, статистика по которому пока публикуется. Еще в девяти регионах показатель не превышал двух раз. В последние годы изменилась география аутсайдеров - в основном это регионы востока страны, республики Поволжья и только две республики Северного Кавказа - Адыгея, в которой преобладает русское население, и сверхпроблемная Ингушетия (данные по Чечне не публикуются). Остальные республики Северного Кавказа имеют более высокие показатели, это явное свидетельство особого внимания к проблемным территориям со стороны федеральных властей.

Суммарное влияние межрегиональных и внутрирегиональных (отраслевых) различий формирует гигантский разрыв в заработках. Если сравнить заработную плату в самой высокооплачиваемой отрасли "богатого" региона и в самой низкооплачиваемой отрасли "бедного" региона, то она различается в десятки раз. В 2003 г. номинальная средняя заработная плата в промышленности автономных округов Тюменской области была в 40-45 раз выше заработной платы занятых в сельском хозяйстве Дагестана (рассчитано по классификатору ОКОНХ). Данные за 2006 г. несопоставимы, поскольку изменился классификатор (ОКВЭД), но не менее показательны: занятые в добывающей промышленности Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов зарабатывали в 50-53 раза больше, чем занятые в агросекторе Северной Осетии, Чечни, Ингушетии и Калмыкии, где средняя зарплата не превышала 2,1-2,5 тыс. руб.

Более корректно сравнивать заработную плату с учетом стоимости жизни в регионе. В последнем квартале 2006 г. отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различалось по регионам менее чем втрое - от 2,2 в Дагестане и Ивановской области до 5,6 раз в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области (данные за 4-й квартал 2006 г.). Для сравнения, в 2004 г. различия были почти четырехкратными. Не осталось регионов с соотношением ниже двух раз, это означает, что в любом регионе получающие среднюю заработную плату родители могут обеспечить двух иждивенцев, хотя и на скудном уровне прожиточного минимума.

Региональные различия в заработной плате устойчиво сокращаются с начала 2000-х гг., это показывает сравнение средних показателей двух групп - регионов-лидеров и аутсайдеров (рис.3).

Рис. 3. Отношение средней заработной платы и среднедушевых денежных доходов населения (с корректировкой на прожиточный минимум всего и трудоспособного населения регионов) в регионах-лидерах и регионах-аутсайдерах, раз.

Можно сравнить тенденции заработной платы с душевыми доходами населения, которые рассчитываются на основе других источников информации - не отчетности предприятий и организаций, а выборочных обследований бюджетов домохозяйств и корректировки этих данных балансовым методом. Аналогичное сопоставление регионов-лидеров и аутсайдеров по душевым денежным доходам с поправкой на стоимость жизни в регионах (прожиточный минимум) показывает, что эти региональные различия, во-первых, больше, а во-вторых, сокращаются более медленно. Только для групп из пяти полярных регионов темпы сокращения сопоставимы с динамикой снижения различий в заработной плате, причем только в последние три года, а для десятки лучших и худших тенденция сокращения почти не просматривается.

Одна из причин того, что региональное неравенство душевых доходов населения сильнее, чем легальной заработной платы, связана, как и в случае занятости, с демографическим фактором. В бедных регионах иждивенческая нагрузка, как правило, выше, поэтому показатели душевых доходов понижаются. Но есть основание считать, что дело не только в демографии, отдельные виды источников дохода (скрытая заработная плата, социальные трансферты, предпринимательские доходы и др.) могут также влиять на рост или сокращение регионального неравенства.

Социальные выплаты занимают второе место в структуре доходов после заработной платы - 12% в 2007 г. (13% в 2004 г.) Принято считать, что перераспределительная политика государства смягчает региональные различия доходов населения с помощью социальных трансфертов. С одной стороны, это так - в самых богатых регионах доля социальных трансфертов в доходах населения минимальна (5-7%) в силу меньшей доли малоимущих и сильного неравенства по доходу. Однако, если верить статистике, выравнивающий вектор социальных трансфертов далеко не очевиден. Например, в слаборазвитой республике Дагестан доля социальных выплат составляет только 10% доходов населения (в среднем по РФ - 12%), а почти половину доходов статистика относит к скрытой заработной плате (самая высокая доля среди регионов, в среднем по РФ - 27%), еще четверть - к предпринимательским доходам (в среднем по РФ - 11%). В не менее проблемной республике Ингушетии доля социальных выплат ненамного выше - 16%, но при этом доля скрытой заработной платы (42%) близка к Дагестану, еще 15% дают предпринимательские доходы. Фактически, из всех республик юга только в доходах населения Калмыкии и Адыгеи доля социальных трансфертов существенно выше средней по стране и составляет 21-23%. Для сравнения, такую же долю имеют далеко не самые бедные Орловская, Тульская и Владимирская области, еще выше этот показатель в депрессивной Ивановской (26%). Причина такой географии социальных выплат населению объясняется просто - в них 69% составляют пенсии, а доля пожилых выше всего в сильно постаревших областях Центра и Северо-Запада.

Самым выравнивающим видом социальных выплат остаются пенсии. Региональные различия пенсий не превышают двух раз без корректировки на стоимость жизни, а с корректировкой сокращаются до полутора раз, причем лидерами становятся совсем другие регионы - с самой низкой стоимостью жизни. Но вряд такое пространственное выравнивание "в бедности" является благом для пожилого населения. Средний размер пенсий только в 2002 г. достиг прожиточного минимума, а в последующие годы "топтался" у этой черты, в 2004 г. превысив прожиточный минимум пенсионера на 6%, в 2007 г. - менее чем на 4%. Из-за удорожания жизни бедность пенсионеров наиболее велика на севере и востоке страны: средние пенсии ниже прожиточного минимума почти во всех регионах Дальнего Востока, в половине регионов Сибирского федерального округа и Европейского Севера. Число таких субъектов сократилось несущественно - до 24 в 2007 г. (данные за 4-й квартал). Есть регионы, в которых просто невозможно выжить на пенсию: в недавно укрупненных Эвенкийском и Корякском автономных округах она на треть ниже прожиточного минимума, на Сахалине и на Таймыре - почти на четверть, а в Мурманской области, Приморском крае, республике Бурятия и многих других регионах Сибири и Дальнего Востока - на 10-15%. В Москве пенсии также значительно ниже прожиточного минимума (86%). Прошедшая в 2005 г. монетизация льгот и начавшаяся реформа ЖКХ показали, насколько уязвимо положение российских пенсионеров, особенно жителей крупных городов, северян и дальневосточников.

Чтобы правильно оценивать масштабы бедности в регионах России, важно понимать методологию ее определения и измерения. В нашей стране бедность измеряется на основе абсолютной концепции - как доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, который рассчитывается в стоимостном выражении и включает минимально необходимый набор товаров и услуг, закрепленный соответствующим законом. Изменения методики расчета прожиточного минимума влияют на показатели бедности. Так, применение новой методики расчета прожиточного минимума с 2000 г. привело к повышению черты бедности примерно на 20%, поэтому уровень бедности в 2000 г. почти не менялся по сравнению с 1999 г., несмотря на экономический рост и рост доходов населения. Ситуация повторилась в 2006 г. после введения нового, более высокого прожиточного минимума.

К 2006 г. уровень бедности в России снизился до 15,3% населения (в 2007 г. - до 13,5%, но региональные данные пока не опубликованы). Несмотря на устойчивую позитивную тенденцию сокращения уровня бедности, региональные различия остаются очень высокими. География бедности во многом схожа с географией покупательной способности доходов населения , т.к. именно доходы являются базовым фактором бедности. Минимальную долю бедных в 2008 г. имели нефтегазоэкспортные округа Тюменской области (7-8%). Максимальный уровень, близкий к тотальной бедности, сохранялся в Ингушетии (57%) и Калмыкии (49%). Наиболее проблемные регионы вообще исчезли из статистики после укрупнения (в 2004 г. уровень бедности в Усть-Ордынском Бурятском АО достигал 76%, в Коми-Пермяцком АО - 55%).

Самая высокая поляризация населения по доходу - в Москве, в 1990-е гг. коэффициент фондов достигал 52 раз, а к 2008 г. он снизился до 41 раза. Из-за сильнейшего неравенства уровень бедности в столице ненамного меньше среднего по стране (13,5 и 15,3% соответственно в 2008 г.), несмотря на самые высокие среднедушевые доходы населения. За 2000-е гг. численность бедных сократилась значительно - с 2,1 до 1,4 млн. человек, но столица остается субъектом РФ с самым большим количеством малообеспеченных, в ней живет каждый пятнадцатый россиянин с доходами ниже прожиточного минимума.

В двух автономных округах Тюменской области, несмотря на высокую поляризацию доходов (18-19 раз в 2007 г.), уровень бедности вдвое ниже среднероссийского. Ведущие нефтегазодобывающие округа имеют не только высокую заработную плату, но и большие доходы бюджетов. При относительно небольшой численности населения им удается проводить мощную перераспределительную политику в виде доплат к заработной плате занятым в бюджетных отраслях, многочисленных пособий и льгот. Однако опыт Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского АО невозможно распространить на всю страну - у других регионов нет таких доходов.

Помимо столицы и ведущих нефтегазовых округов, коэффициент фондов выше среднего по стране имели в 2007 г - 2008 г. лишь несколько субъектов РФ: Пермский край, республика Коми, Самарская и Свердловская области, С.-Петербург. Распределение регионов по уровню бедности только в 2004 г. вернулось к додефолтным показателям 1997 г. (рис. 4), на полтора года позже, чем распределение отношения доходов к прожиточному минимуму. Это означает, что практически во всех регионах малообеспеченные группы населения оказались отодвинутыми от растущего денежного "пирога", преобладающая часть доходов распределялась не в их пользу, социальная поддержка малообеспеченных групп населения была недостаточно эффективной. На фоне повышения стандартов потребления основной части населения малообеспеченные домохозяйства ощущают собственную бедность и социальную исключенность еще острее.

Рис. 4. Распределение регионов по уровню бедности, %

Масштабы и география крайней бедности (доли населения с доходами ниже половины прожиточного минимума среди бедных) также изменились за шесть лет экономического роста. В наихудшем 1999 г., когда в число бедных попало до половины населения многих регионов, региональная дифференциация крайней бедности была достаточно сильной. Только в наименее развитых республиках и округах доля крайне бедного населения достигала половины всех живущих за чертой бедности. В большинстве областей "срединной зоны" бедность не имела застойного характера, и поэтому доля крайне бедных среди малообеспеченного населения была в 3-5 раз ниже, за исключением некоторых регионов Сибири. В развитых субъектах РФ с относительно невысоким уровнем бедности отмечалась как повышенная доля крайне бедных (20% и более), что характерно для столицы и ведущих экспортных регионов с максимальной поляризацией по доходу, так и пониженные значения в регионах с более благоприятными условиями жизни или локализацией ареалов высоких доходов в отдельных городах.

К сожалению, статистические органы перестали публиковать показатели доли крайне бедного населения в регионах, поэтому приходится ориентироваться только на общие для страны тенденции. Выборочные бюджетные обследования показывают, что крайняя бедность все более смещается в сельскую местность: в 2003 г. там проживало 47% населения этой доходной группы, в 2007 г. - 53%, при почти вдвое меньшей доле сельского населения в России (27%). Среди крайне бедных домохозяйств 61% имеют детей (среди всех бедных - 49%). Следовательно, регионы юга с повышенной долей сельского населения и республики с более высокой рождаемостью концентрируют значительную часть крайне бедного населения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7